المبادئ العامة للتنظيم المركزي..
يمكن أن نعرف المركزية الإدارية بأنها مجموع المهام والوظائف الإدارية في الدولة المعهود بها إلى السلطة المركزية في العاصمة ،التي قد تفوض القيام ببعضها إلى ممثليها في الأقاليم[1] .
ولقد كان نظام المركزية الإدارية هو السائد قبل انتشار المبدأ الديمقراطي بالنسبة لنظام الحكم ، وذلك قبل التوجه إلى نظام اللامركزية الإدارية[2] بدافع عصرنة أساليب وطرق تسيير وتدبير دواليب الإدارة بما من شأنه تحقيق التقدم الاجتماعي والاقتصادي والحضاري للأمة[3] .
وبمقتضى هذا، يتكلف الوزراء بالوظائف الإدارية للدولة بطريقة مباشرة أو غير مباشرة ، وهكذا يمكن القول أن المركزية الإدارية تنطوي على احتكار الإدارة المركزية في العاصمة لممارسة كل أنواع النشاط الإداري للدولة [4].
وتتشكل المركزية الإدارية من ثلاث عناصر، كما توجد في صورتين اثنتين كما أن هذا النظام أيضا يحتوي على بعض المزايا وأيضا على بعض المساوئ وهذا ما سيتم تفصيله على النحو التالي:
المبحث الأول: مفهوم المركزية الإدارية.
يقصد بالمركزية الإدارية حصر مختلف مظاهر الوظيفة الإدارية في الدولة في أيدي أعضاء الحكومة وتابعيهم في العاصمة أو في الأقاليم مع خضوعهم جميعا للرقابة الرئاسية التي يمارسها عليهم الرئيس[5].
والمركزية نسق إداري مؤسس على الإنفراد المطلق في صياغة القرارات السياسية والإدارية وتدبير الشؤون العامة للبلاد انطلاقا من مركز العاصمة[6]،وتعني أيضا التوحيد وعدم التجزئة،فالمركزية هي توحيد مظاهر النشاط الإداري في الدولة وتجميعها في يد السلطة التنفيذية[7].
ويستنتج من التعريف السابق للمركزية الإدارية أنها تتكون من ثلاثة عناصر هي :الحصرية ـ التبعية الإدارية ـ السلطة الرئاسية
المطلب الأول: الحصرية أو (تركيز السلطة بين أيدي الإدارة المركزية)
هي أسلوب إداري يتجلى في تركيز جميع السلطات في أيدي الحكومة المركزية التي يعود إليها أمر البث النهائي في جميع القضايا الإدارية، دون أن تتوفر لممثليها أو مندوبيها على صعيد الوحدات الترابية المحلية سلطة الانفراد بالقرارات الإدارية أو البث في بعض الأمور الإدارية بصورة مستقلة[8].
وهي أيضا حصر الوظيفة والمهمة الإدارية في الدولة وفي أجهزتها حيث تحتكر الإشراف على جميع المرافق والهيئات الإدارية[9].
ويترتب على الأخذ بالأسلوب الإداري المركزي أن سلطة اتخاذ القرارات من الناحية القانونية تتركز في أعلى قمة الهرم الإداري سواء أكان ذلك في يد رئيس الدولة أو الحكومة ،وليس معنى ذلك أن القرارات لا بد وأن تصدر من الأجهزة الإدارية العليا فقط، ولكن المقصود هو أن الجهاز الإداري الأعلى يبقى دائما هو صاحب حق التوجيه وذلك بما يصدره الرئيس إلى مرؤوسيه من تعليمات وأوامر وما يتوفر عليه من سلطات حول مراقبة أعمال المرؤوسين، إذ أن للرئيس حق إجازتها أو إبطالها أو تعديلها أو الحلول محلهم في أدائها.إذن فالتنظيم الإداري المتركز على الأسلوب المركزي يتمثل في شكل هرم إداري ينبثق من القمة حيث تتركز جميع السلطات الإدارية وينتهي بالقاعدة مرورا بأجهزة ومؤسسات وأفراد ينفذون الأوامر والتعليمات الصادرة عن الحكومة المركزية،وذلك في ظل التبعية الإدارية للسلطة المركزية إذ أن النظام الإداري التسلسلي يبقى المعيار الرئيسي الذي يتميز به النظام الإداري المركزي[10].
بمعنى أن لهذه الأخيرة(الحكومة) وحدها السلطة في إصدار القرارات الإدارية النهائية وتتضمن هذه السلطة ولاية تعديل هذه القرارات أو تعديل آثارها أو سحبها أو إلغائها حسبما تقتضيه ملاءمات حسن سير المرافق العمومية .
ومن مظاهر المركزية كذلك تركيز الاختصاصات الفنية في يد مجموعة من الأخصائيين في العاصمة يدرسون المسائل ويعدون القرارات ليرفعوها إلى الوزير المختص لاتخاذ القرار والتوقيع عليه[11] وقد تكون هناك مشاركة من جانب بعض الهيئات الموجودة في الأقاليم،إلا أن هذه المشاركة لا تعدو أن تكون مجرد دراسات تمهيدية لاستخلاص الآراء التي قد تنير الطريق أمام السلطة المركزية في تسيير شؤونها العامة[12]ن ويرتبط بالتركيز الإداري احتكار الوزراء لسلطة التعيين في الوظائف العمومية،فلا يترك اختيار الموظفين المحليين في الأقاليم والمدن على هيئات محلية كما أن المركزية تبعد أي نظام من شأنه إخراج الموظفين من هيمنة الإدارة المركزية[13].
المطلب الثاني:خضوع موظفي السلطة المركزية لنظام السلم الإداري (التبعية الإدارية)
كما قلنا سابقا فإن من مميزات النظام المركزي هي تلك التبعية الإدارية للسلطة المركزية، بحيث إن التسلسل الإداري يبقى هو المعيار الرئيسي الذي يتميز به هذا النظام.بمعنى أن الموظفين الإداريين يخضعون لأوامر وتعليمات الموظفين الأعلى درجة منهم " ...وينتج عن هذا أن ممثلي الحكومة المركزية يخضعون في ممارسة عملهم للسلطة الرئاسية وفقا لقاعدة هرمية صارمة، وهذه السلطة تتضمن حق التوجيه والمراقبة والتأديب بما في ذلك إعطاء الأوامر والتعليمات وإلغاء القرارات الإدارية المتخذة من قبلهم لأسباب تتعلق بعدم شرعية هذه القرارات فحسب وإنما لأسباب تتعلق بعدم شرعيتها أو ملاءمتها أيضا "[14].
والتبعية الإدارية تعني أن موظفي الدولة يتوزعون حسب وظائفهم وضمن رتب تدرجهم في السلم الإداري،فالعلاقات التسلسلية تولد عنصر التبعية الإدارية بين الرؤساء والمرؤوسين داخل الإدارة العامة بهدف تحقيق المهام المحددة لها[15] فالمقصود من التبعية الإدارية هو التبعية المتدرجة التي تحكم موظفي وأعمال هذه الإدارات في علاقاتهم بالسلطة الرئاسية،وتعتبر هذه التبعية من لوازم النظام المركزي وبمقتضاها يخضع الموظفون والمستخدمون لما يصدره رئيسهم من توجيهات وأوامر ملزمة[16] وتندرج هذه التبعية في سلم إداري إلى أن تصل إلى أدنى درجات الإدارة ، وهي ينتج عنها بالضرورة وجود سلطة رئاسية تمارسها السلطات الإدارية العليا على ما دونها من وحدات إدارية[17]
ونظام السلم الإداري يقتضي خضوع الموظف الأقل درجة للموظف الأعلى درجة حتى تنتهي إلى الوزير الذي يخضع له الجميع في وزارته[18].
ويحتل قمة السلم الإداري في النظم البرلمانية ,أما في النظم الرئاسية فيشغل قمة الهرم رئيس الجمهورية . ومختلف وحدات الجهاز الإداري المتماسك لا تتمتع بشخصية معنوية قائمة بذاتها،ولكنها كلها تنتمي إلى شخص الدولة .وهي التي تتحمل بالتعويض تبعة أخطائها كما أن الدولة هي التي تتحمل مسؤولية الأعمال التي تقوم بها تلك الوحدات[19].
المطلب الثالث:السلطة الرئاسية
هي العنصر الأساسي في تحديد الصفة المركزية لأي جهاز إداري[20] ،وهي لها أهمية كبرى في نظام المركزية الإدارية على مختلف مستوياته[21]نأو هي جوهر النظام الإداري المركزي .
وتتميز السلطة الرئاسية بأنها تطال جميع المرؤوسين حيث أن جميع الموظفين يخضعون لرؤسائهم في الإدارة[22]،بمعنى ان السلطة الرئاسية هي خضوع الموظف الأقل درجة من حيث وضعيته القانونية للموظف الأعلى درجة،وكل موظف يوجد في مركز إداري أعلى يمارس سلطاته على الموظفين الموجودين في الرتبة الدنيا حتى الوصول إلى القاعدة التي تضم الموظفين الصغار[23]،ويؤكد الفقه على أن السلطة الرئاسية ليست حقا شخصيا ولا مطلقا لصاحبه،و لكنها مجرد اختصاص يمارسه الرئيس على مرؤوسيه وفقا للقوانين والنصوص التنظيمية الجاري بها العمل.فهي تخول للرئيس الحق في تعيين مرؤوسيه وتخصيصهم لعمل معين ونقلهم وترقيتهم وتوقيع الجزاء التأديبي عليهم متى وقع منهم إخلال بواجباتهم في إنجاز المهام المنوطة بهم[24].
ومن المسلم به أن السلطة الرئاسية تتميز بأنها:سلطة شاملة، وسلطة مفترضة.فهي سلطة شاملة :لأن الرئيس الإداري يملك مباشرة رقابة عامة في مواجهة مرؤوسيه وذلك عن طريق ما يصدره إليهم من أوامر ملزمة،وما يباشره من سلطات تنظيم وتأديب عليهم،وهكذا ترجع شمولية السلطة الرئاسية إلى انصرافها بحسب الأصل إلى سائر أعمال المرؤوسين. وهي سلطة مفترضة :لأن الرئيس الإداري يمارس هذه السلطة بقوة القانون ولو لم يوجد نص يسمح للرئيس الإداري بإجراء تلك الممارسة،فالسلطة الرئاسية ليست حقا شخصيا أو امتيازا مقررا للرئيس الإداري،ولكنها مجرد اختصاص يباشره الرئيس طبقا للقوانين والأنظمة[25].
وهكذا يتبين من خلال ما سبق أن للرئيس بعض السلطات يتمتع بها على حساب أعمال مرؤوسيه يأخذ بعضها صورة التوجيه من طرف الرئيس، لإعانة المرؤوس على تفهم القوانين .بينما يأخذ البعض الآخر صورة التعقيب لإرجاع تصرفات المرؤوس إلى حكم القانون والأنظمة المعمول بها.
1ـ سلطة التوجيه:
وبخصوص سلطة التوجيه فإن الرئيس يمارس على مرؤوسيه السلطة بإصدار أوامر وتعليمات ومنشورات ودوريات يوضح لهم فيها ويبسط المقتضيات القانونية والنصوص التنظيمية الواجب عليهم تطبيقها،وقد تكون هذه المنشورات والدوريات محددة وموجهة إلى مرؤوس بعينه، وقد تكون عامة ومجردة موجهة إلى سائر المرؤوسين أو لصنف محدد منهم[26]،و هذه التعليمات والمنشورات الهادفة توجيه وضمان حسن سير المرافق العامة الإدارية لا تعتبر من قبيل القرارات الإدارية النهائية وإنما هي إجراءات مصلحية داخلية موجهة إلى موظفي الجهاز الإداري،وعلى هذا الأساس لايجوز للموظف المرؤوس أن يخرج عن الطاعة الواجبة لهذه الأوامر.وحينما تتعدى هذا النظام وتكون لها الانعكاسات السلبية على الوضعية القانونية للمواطنين كان ممكنا الطعن فيها بدعوى الإلغاء بسبب الشطط في استعمال السلطة،وفي اغلب الأحيان فإن هذه التعليمات والدوريات والمنشورات ليس لها قيمة خارج إطار الجهاز الإداري[27].
2 ـ سلطة التعقيب والرقابة على أعمال المرؤوس
وتتمثل سلطة التعقيب فيما يخوله القانون للرئيس من حق في إجازة أعمال مرؤوسيه وتعديلها وإلغائها والتصديق عليها، وإقرار العمل الإداري من طرف الرئيس إما أن يكون صريحا أو ضمنيا.
فقد يكون صريحا إذا اشترط المشرع ذلك،بحيث إذا سكت الرئيس الإداري عن إقراره لا يصبح نهائيا مهما طال الزمن، وقد كون الإقرار ضمنيا يستفاد من نص القانون على اعتبار أن تصرف المرؤوس يصبح نهائيا بعد فوات مدة معينة[28].
وتشمل سلطة التعقيب أيضا ما يخوله القانون للرئيس من حق سحب أو إلغاء أو تعديل القرارات وأعمال المرؤوس،والرئيس يتولى سلطة التعقيب والرقابة ليس فقط من زاوية المشروعية "أي من حيث مدى مطابقتها للقانون بوجه عام"[29].وإنما أيضا من حيث ملاءمتها أو عدم ملاءمتها لحسن سير المرافق العمومية،بمعنى " من حيث مدى سلامة هذه الأعمال ومناسبتها للظروف التي اتخذت فيها"[30].لذا يستطيع أن يعدل قرارات أو أعمال المرؤوس أو أن يسحبها أو أن يلغيها حتى ولو كانت مشروعة ومتطابقة مع القانون،وتمارس سلطة التعقيب إما تلقائيا من الرئيس أو بناء على تظلم إداري يتقدم به المعنيون بالأمر الذين تضرروا من تصرفات المرؤوسين شرط أن يحترم الرئيس عند استعماله لسلطة التعقيب الحقوق المكتسبة المتولدة لفائدة الغير[31].
وتجدر الإشارة في الأخير،أنه يقابل السلطة الرئاسية التي يتمتع بها الرئيس مسؤوليته أمام الوزير الذي يعتبر أعلى قمة في السلم الإداري،وهو بدوره يسأل أمام البرلمان في النظام البرلماني وأمام رئيس الدولة في النظام الرئاسي .
تقييم
وهكذا يمكن القول بأن المركزية الإدارية هي تركيز جميع الوظائف والمهام الإدارية في يد السلطة المركزية بالعاصمة أو بمعنى آخر هي احتكار الإدارة المركزية في العاصمة لكل أنواع النشاط الإداري للدولة مما يتحتم على الموظفين في كل ربوع الدولة التوجه إلى العاصمة لقضاء جميع شؤونهم الخاصة سواء تعلق الأمر بالشؤون الإدارية كالعقود الإدارية مثل عقد الازدياد وشواهد السكنى...وهذا في نظرنا يعرقل المسار الديمقراطي لكل بلد ويزكي البيروقراطية فيها ويدعمها فتتحول الدولة إلى دولة تطغى فيها البيروقراطية ،وهو ما يؤثر سلبا على القطاع الاستثمارات على الخصوص نظرا لكثرة العراقيل والتعقيدات التي تواجه المستثمر في هذا النظام .
ونظام المركزية الإدارية في اعتقادي هو نظام غير ديمقراطي بل هو نظام ديكتاتوري. وتتشكل المركزية الإدارية من ثلاث عناصر أساسية هي:
الحصرية ـ التبعية الإدارية ـ السلطة الرئاسية.
أولا : الحصرية أو تركيز السلطة بيد الإدارة المركزية
فهذا الأسلوب يتجلى في تركيز جميع السلطات في أيدي الحكومة المركزية،التي يعود غليها أمر البث في جميع القضايا الإدارية.وهذا لا يعني ان القرارات لا بد ان تصدر من الأجهزة الإدارية العليا فقط،ولكن المقصود أن الجهاز الإداري الأعلى يبقى دائما هو الموجه وهو الذي يصدر الأوامر والتعليمات بوصفه أنه له الحق في مراقبة أعمال المرؤوسين ،وأهم ما يتميز به النظام المركزي،هو النظام التسلسلي.
ثانيا: التبعية الإدارية
كما قلنا أعلاه أن هذه التبعية الإدارية هي أهم ما يميز النظام المركزي فالموظفون الإداريون يخضعون لأوامر وتعليمات الأعلى درجة منهم.
وبالتالي فنظام المركزية الإدارية يكرس أو يأخذ بنظام السلم الإداري الذي يقتضي خضوع الموظف الأقل درجة للموظف الأعلى درجة في السلم الإداري حتى تنتهي إلى الوزير الذي يخضع له الجميع في وزارته، وهذه التبعية ينتج عنها بالضرورة وجود سلطة رئاسية.
ثالثا : السلطة الرئاسية
وهي أيضا عنصر أساسي في نظام المركزية الإدارية ،بل عنصر جوهري في هذا النظام .وتتميز السلطة الرئاسية بأن جميع الموظفين المرؤوسين يخضعون لرؤسائهم في الإدارة.
بمعنى أن السلطة الرئاسية هي خضوع الموظف الأقل درجة للموظف الأعلى درجة.
والسلطة الرئاسية هي مجرد اختصاص يمارسه الرئيس على مرؤوسيه وفقا للقوانين والنصوص التنظيمية الجاري بها العمل وللرئيس أيضا بعض السلطات يمارسها على مرؤوسيه ونقلهم أو ترقيتهم أو توقيع الجزاء التأديبي عليهم ،وللرئيس أيضا بعض السلطات يمارسها على مرؤوسيه يأخذ بعضها صورة التوجيه والآخر صورة التعقيب.
1 ـ التوجيه: فبخضوع سلطة التوجيه فإن الرئيس له الحق في إصدار الأوامر والتعليمات والدوريات التي يفسر فيها النصوص التنظيمية ،الواجب على المرؤوسين إتباعها وتطبيقها ،فلا يجوز للموظف المرؤوس الخروج عن الطاعة الواجبة لهذه الأوامر.
2 ـ سلطة التعقيب والرقابة:هذه السلطة تخول للرئيس الحق في إجازة أعمال المرؤوس وتعديلها أو إلغاؤها أو التصديق عليها .والإقرار يكون إما صريحا أو ضمنيا ،لذا فإن الرئيس يستطيع أن يفعل كل هذا حتى ولو كانت مشروعة ومتطابقة مع القانون.
المبحث الثاني: صور المركزية الإدارية
لا يقوم الوزير بتسيير المرفق العام التابع لوزارته بنفسه ،بل يستعين بعدد كبير من المستخدمين والفنيين ،ولا تتوقف قدرة الوزارة وكفاءتها على عدد موظفيها بقدر ما تتوقف على مستواهم الفني وحسن توزيعهم.
وتتخذ الصلاحيات والاختصاصات التي يمارسها الوزير، أحد الشكلين: فقد يتولى ممارستها منفردا وهو ما يسمى بالمركزية مع التركيز الإداري وقد يعاونه في أدائها بعض موظفي وزارته،وهذه صورة يطلق عليها المركزية مع عدم التركيز الإداري .
المطلب الأول: التركيز الإداري
إن التركيز الإداري يعد أسلوبا إداريا يتجلى في تركيز جميع السلطات الإدارية في أيدي الحكومة المركزية للعاصمة التي يعود إليها أمر البث في جميع الأمور الإدارية دون أن يتوفر على صعيد الوحدات الإقليمية سلطات الإنفراد بالقرار الإداري أو البث في بعض الأمور والقضايا بصورة مستقلة عنها . وهذا الأسلوب في التنظيم والتسيير لا ينطبق مع الظروف الحالية للسير الإداري وذلك نظرا لكثرة الالتزامات و الأعباء التي توجد على عاتق الدولة، والتي لا يمكن تلبيتها والاستجابة إليها، إذا ما تم التسيير من طرف العاصمة أي المركز.فالتركيز يعد صورة من المركزية المشددة[33] .
بمعنى آخر أن هذه الصورة من صور المركزية الإدارية يقصد بها حصر جميع مظاهر الوظيفة الإدارية في يد السلطات الإدارية العليا في العاصمة ،بحيث لا يترك للوحدات الإدارية الدنيا ـ سواء في العاصمة أو في الأقاليم ـ سلطة البث النهائي في أمر من الأمور بعيدا عن الهيئة المركزية، ويترتب على ذلك أن تقتصر مهمة فروع الهيئات المركزية على التحضير والإعداد وتنفيذ ما أصدره الرؤساء في قمة الجهاز الإداري من قرارات[34].
وهذا الأسلوب من التركيز الإداري في نظرنا أسلوب غير ديمقراطي وديكتاتوري بل هو أسلوب بيروقراطي يدعم التبعية للمركز ولا يتيح الفرصة للجهات والأقاليم أو فروع الوزارات والمندوبيات في الإبداع واتخاذ القرارات دون الرجوع إلى الحكومة المركزية فالتركيز الإداري يضيق الخناق على الموظفين في فروع الوزارات ولا يجعلهم يعملون في راحة وطمأنينة.وهذه الصورة المتشددة من المركزية الإدارية هي التي أطلق عليها البعض اصطلاح "المركزية الوزارية" .في حين أطلق على صورة المركزية المعتدلة اصطلاح "اللاوزارية"،تمييزا لها عن المركزية الوزارية ،وذلك على أساس حصر أعمال الإدارة العامة في أيدي الوزراء وحدهم.
في حين أطلق البعض من الفقهاء اصطلاح "الحصرية الإدارية" على التركيز الإداري ،واصطلاح "اللاحصرية الإدارية" على عدم التركيز الإداري على أساس أن المركزية المطلقة تعني حصر السلطة الإدارية في هيئة واحدة ، وأيا كانت التسمية التي أطلقها الفقهاء على هذه الصورة المتشددة من صور المركزية الإدارية ،فإن هذه الصورة لا تمنع من أن يمنح القانون أو تخول السلطة المركزية لفروعها وممثليها بعض الاختصاصات الفنية والاستشارية طالما أن ذلك لا يمتد إلى التقرير والبث في أمر من الأمور بصورة مستقلة[35].
وفي الوقت الراهن فإن هذه الصورة من تطبيقات المركزية ،لا تكاد توجد من الناحية العملية في أية دولة من الدول المعاصرة ،ذلك لأنها صعبة التطبيق حتى في الدول المحدودة من حيث المساحة والسكان[36].الأمر الذي يتعذر معه على أي وزير أن يبث بنفسه في جميع الأمور التفصيلية في وزارته على حساب ممارسة الأعمال الرئيسية.وكذلك أدى إلى ضرورة توزيع الاختصاصات داخل الجهاز المركزي فظهرت الصورة المعتدلة له أو ما يسمى" بعدم التركيز الإداري"[37].
المطلب الثاني عدم التركيز الإداري ( اللاتمركز)
لقد دأب فقهاء القانون على اعتبار أسلوب اللاتركيز أداة من أدوات تخفيف وطأة النمو المركزي في التدبير ،فاللاتمركز الإداري يعد أسلوبا من أساليب التنظيم الإداري ،يقضي بتوزيع السلطات الإدارية بين الحكومة المركزية وممثليها على الصعيد المحلي بحيث تمنح لهؤلاء بعض الصلاحيات والاختصاصات والسلطات الإدارية مع بقائهم تابعين للحكومة المركزية ومعينين من قبلها دون أن يترتب على ذلك استقلالهم عنها،بحيث يبقون خاضعين لرقابة وإشراف السلطات المركزية [38].
ومؤدى ذلك، أنه يكون ببعض الموظفين التابعين للوزير سلطة اتخاذ بعض الأعمال والقرارات، والبث فيها نهائيا دون حاجة إلى طلب المصادقة عليها من طرف الوزير قبل الشروع في تنفيذها[39].ومن الجانب المالي لا تتوفر الاتركيز الإداري على ميزانية خاصة بها بل ترتبط بميزانية الدولة،وقد تتلقى مصالح اللاتركيز الإداري مسؤولية الأمر بالصرف في بعض الأمور الثانوية فتأخذ صفة آمر بالصرف مساعدا .ويتم تحويل الصلاحيات والاختصاصات من السلطات اللامركزية إلى سلطات اللاتركيز الإداري عن طريق التفويض الذي يأخذ شكلين :تفويض الاختصاص ،وتفويض التوقيع،مما يترتب عنه أن تصبح هيئات اللاتركيز الإداري تتمتع باستقلال نسبي[40].
وقبل التطرق على هذين الشكلين من التفويض لا بد من أن نتعرض لشروط التفويض ثم أنواعه فآثاره.
أ ـ شروط التفويض
*الشروط الموضوعية للتفويض : وتتجلى في شرطين أساسين هما:
- وجوب وجود نص قانوني يجيز التفويض، وذلك بمقتضى المبادئ الدستورية أو القوانين العادية أو المراسيم التنظيمية.
* ـ الشروط الشكلية للتفويض : وهي أيضا تتكون من عنصرين
و تعد ضرورية لأنها تكمل الشروط الموضوعية، وهي على التوالي:شكل قرار التفويض في ذاته، ثم العلم بقرار التفويض عن طريق نشره[42].فشكل قرار التفويض ،يقصد به الصورة الخارجية التي تحتم القوانين والمراسيم أن يفرغ فيها قرار التفويض،أما نشره فهي عملية مادية تقتضي وضع القرار في دائرة التنفيذ ،وليكون من يهمه الأمر على علم به ، والمسلم به أنه إذا نص القانون على طريقة معينة في النشر وجب على الإدارة إتباع هذه الطريقة.
ب ـ أنواع التفويض:
1 ـتفويض الاختصاص: يقصد بهذا التفويض أن يعهد صاحب الاختصاص بممارسة جانب من اختصاصه سواء في مسألة معينة أو في نوع معين من المسائل إلى فرد آخر أو سلطة أخرى طبقا لما تقتضيه الأوضاع القانونية.
2 ـ تفويض التوقيع: يقتصر دوره على مجرد توقيع المفوض إليه أو إمضاؤه على بعض القرارات الداخلة في اختصاص السلطات الأصلية ولحسابها وتحت مراقبتها،فهو مجرد عمل مادي ،حيث يوقع المفوض إليه على وثيقة سبق أن أعدتها السلطة الأصلية المختصة.[43].
ج ـ آثار التفويض:
بالنسبة للمفوض: أن يتعلق التفويض بالسلطات والاختصاصات التي يملكها وفي الحدود المسموح بها قانونا.
- إذا حدد النص الذي يجيز التفويض من يفوض إليهم بأسمائهم أو صفاتهم تعين على السلطة الأصلية أن يكون قرارها بالتفويض لهؤلاء الأشخاص دون غيرهم.
- إذا حدد النص الذي يجيز التفويض ترتيبا معينا للأشخاص الذين يجوز التفويض إليهم وجب على المفوض احترام هذا الترتيب، وإلا اتسم قراره بعدم المشروعية.
إذا حدد النص الذي يجيز التفويض التزاما على جانب السلطة الأصلية باستخدام إمكانية التفويض في حالة معينة كأن يتعلق استخدامه بناء على طلب سلطة معينة،فإنه يتعين على السلطة الأصلية استخدام إمكانية التفويض متى طلبت منه الجهة المعينة ذلك.
ويمكن للسلطة الأصلية العدول في أي وقت من الأوقات عن التفويض لا لشيء سوى لأنها صاحبة الاختصاص الأصلي،ولأن اختصاصات المفوض إليه في هذا المجال هي اختصاصات مؤقتة يجوز إلغاؤها .
بالنسبة للمفوض له: فيجب عليه احترام التفويض والعمل بمقتضاه،وإذا امتنع عن ممارسة التفويض الممنوح له صراحة أو ضمنا ،فإن هذا الامتناع يعتبر مخالفة تأديبية وتجوز مساءلته وتوقيع الجزاء عليه ،وفي حالة قيامه بالاختصاصات المفوضة إليه ،فإنه يتحمل كافة الآثار المترتبة على قراراته.وإذا حدد قرار التفويض النطاق الزمني أو المكاني لممارسة الاختصاصات المفوضة إليه أو وضعت له قيودا أو توجيهات معينة فإنه وجب عليه احترامها وعدم تجاوزها.
وقبل التطرق لمزايا وعيوب المركزية الإدارية لا بد من ذكر بعض مزايا وعيوب اللاتركيز الإداري،وذلك في ملحق خاص بهما.
أ ـ مزايا اللاتركيز الإداري: يمتاز بما يلي:
- إنه يسمح للسلطة المحلية أن تتخذ القرارات المستعجلة التي تتطلبها الضرورات المحلية دون الرجوع إلى السلطة المركزية.
- إنه يجعل الممثلين في حالة ممارسة الاختصاصات المحلية خاضعين للسلطة الرئاسية للنظام المركزي وهذا الخضوع يتجلى في احتفاظ السلطة المركزية بسلطة إصدار التعليمات وحقها في تعديل وإلغاء قرارات السلطة المحلية وحقها في أن تحل محلها.
ب ـ عيوب اللاتركيز الإداري: وتتجلى في ما يلي:
- ممثل السلطة المركزية قد يجهل المشاكل المحلية، مما يسبب له صعوبة بالغة في تسيير عمل الإدارة المحلية.
- تعيين ممثل السلطة المحلية قد لا يكون ديمقراطيا في كثير من الحالات[44].
المطلب الثالث: تقدير المركزية الإدارية
1 مزايا المركزية الإدارية
- تقوية السلطة العمومية، وتسهيل نشر نفوذ الحكومة وهيبتها، ومن ثم كانت المركزية الإدارية ضرورية للدول الحديثة من حيث نشأتها.
- إشراف الحكومة على المرافق العمومية في جميع الأقاليم ،يؤدي إلى العدالة والمساواة أمام الخدمات التي تقوم بها السلطة المركزية بإمكانياتها الكبيرة من الناحية المالية والفنية تستطيع أن تكفل أداء المرافق العمومية لخدماتها على أتم وجه عن طريق تنظيمها تنظيما موحدا ،وإخضاعها لإشراف دقيق نتيجة للسلطة الرئاسية.
- وبالنظر إلى وحدة المصدر الذي تنبثق منه السلطة المركزية، فإن هذا النظام يحقق تجانس النظم الإدارية في الدولة كلها.ولهذا أهمية لا تنكر ، إذ يسهل على الموظفين الإحاطة بتلك النظم،وبالتالي يحسنون تنفيذها ،كما أن المواطنين يفهمونها بسهولة.
- قيل أن المركزية الإدارية تؤدي إلى الإقلال من النفقات العامة إلى أقصى حد ممكن نظرا لوحدة مصدر النفقات والرقابة الدقيقة الموحدة المسلطة عليها.[45]
- وبالنظر لما تتوفر عليه السلطة المركزية من إمكانيات كبيرة ماديا وفنيا،فهي تقوم بإنجازات ضخمة ومختلفة تعجز عنها ، الهيئات اللامركزية ذات القدرات المحدودة [46].
ثم هناك ايضا بعض المزايا مثل:
- الحاجة إلى التوجيه الأمثل للموارد الوطنية.
- الاحتياجات الكبيرة للمشروعات الحكومية.
- رغبات معظم المواطنين المتعلمين بالعمل في العاصمة.
- تخلف المناطق الريفية والبعيدة في بعض الدول بالمقارنة مع العاصمة.
- صعوبة وسائل الاتصال في كثير من الدول[47].
- إن المركزية تعمل على توحيد وتشابه النظم الإدارية في جميع أقاليم ومرافق الدولة الشيء الذي يقوي من وحدة الدولة[48].
2 ـ عيوب المركزية الإدارية
- إن المبالغة في المركزية عادة ما تؤدي إلى تعطيل الأعمال والإصرار على هذه المبالغة قد تؤدي بالعمل الإداري ذاته إلى الروتين ، إذ أن المرحلة التي يقطعها القرار من أسفل إلى أعلى التنظيم بحثا عن "التصديق " يكون على حساب الكفاءة والكلفة.
- إن المبالغة في المركزية عادة ما تؤدي إلى ضعف التخطيط والتنسيق ذلك أن ارتفاع القرارات التفصيلية في السلم الإداري يعطل وقت الإداريين بقضايا تفصيلية ويؤدي إلى إغراقهم في الأعمال التنفيذية على حساب الإدارة الشاملة والتخطيط والتنسيق الكلي .
- إن المركزية المتشددة تؤدي إلى ضياع الفروع المختلفة للوزارات في السعي للحصول على الموافقات والموارد المالية اللازمة.
- إن المركزية المشددة تؤدي إلى تجاهل الحاجيات المحلية وعدم أخذها بعين الاعتبار مما يضعف قرارات الجهاز الإداري وخططه التنفيذية[49].
- إن تقوية السلطة المركزية يؤدي إلى تقوية الحكم المطلق وطغيان الاستبداد داخل الدولة[50].
- ونظرا لبعد الأقاليم عن العاصمة فإن اتخاذ السلطة المركزية لبعض القرارات قد يجعل هذه الأخيرة غير ملائمة لمواجهة الاحتياجات المحلية .
- إن استئثار العاصمة والمدن الكبرى بمعظم المرافق والمقاولات العمومية يجعل المناطق النائية تعاني من عدم تجانس النمو الاجتماعي والاقتصادي في الدولة الواحدة [51].
وهكذا وبالرغم من كل هذه العيوب فلا يمكن تصور دولة حديثة من دون مركزية إدارية،إلا أن جعل النظام الإداري كله مركزيا لا سميا بالنسبة للمرافق الإقليمية هو الذي يعيب المركزية الإدارية لذلك قامت اللامركزية كسبب فعال للتخفيف من أعباء الحكومة المركزية .
التقييم
في هذا المبحث تكلمنا عن صور المركزية الإدارية وقلنا أن هذه الأخيرة تنقسم إلى قسمين: التركيز الإداري، وعدم التركيز الإداري.
فالتركيز الإداري يقصد به حصر جميع السلطات الإدارية في أيدي الحكومة المركزية بالعاصمة، فلا يترك للوحدات الإدارية الأخرى في باقي الأقاليم سلطة البث النهائي في بعض الأمور بعيدا عن السلطة المركزية ويقتصر دور فروع الهيئات اللامركزية على التحضير والإعداد والتنفيذ فقط .
بينما نقصد بعدم التركيز الإداري بأنه أسلوب يقتضي توزيع السلطات الإدارية بين الحكومة المركزية وممثليها على الصعيد المحلي ،بحيث تمنح لهؤلاء بعض الصلاحيات والاختصاصات مع بقائهم تابعين للحكومة المركزية ، فهي تعتبر أداة من أدوات التخفيف على نظام التركيز الإداري . يعني أن هذا النظام يسمح لبعض الموظفين التابعين للوزارة باتخاذ بعض القرارات والبث فيها نهائيا،دون حاجة للرجوع للوزير المعني ويتم تطبيق هذا النظام عن طريق التفويض الذي يأخذ شكلين :تفويض الاختصاص وتفويض التوقيع،وأن هذا التفويض يقوم أيضا على شروط فهناك شروط موضوعية وشروط شكلية ثم ذكرنا بعد ذلك مزايا اللاتركيز الإداري وعيوبه .
وفي الأخير تحدثنا عن تقدير المركزية الإدارية وقلنا أن لها مزايا عديدة،من بينها أنها تقوي السلطة العمومية والحكومة ، أنها تشع العدالة والمساواة بين الأفراد أمام الخدمات التي تقدمها لهم السلطة المركزية ، وأنها تقلل من النفقات العامة ولها أيضا بالإضافة إلى هذه المزايا عيوب عدة من بينها أن المركزية، عادة ما تؤدي إلى تعطيل الأعمال والروتين ،ان المركزية الإدارية تؤدي إلى تجاهل الحاجيات المحلية وعدم أخذها بعين الاعتبار، وأنها أيضا تؤدي إلى الطغيان والاستبداد...
ونحن في اعتقادنا المتواضع أن الضغط الذي خلقته المركزية مع التركيز الإداري أو المركزية (المتشددة) قد خففه نوعا ما اللاتركيز الإداري أو (عدم التركيز).بحيث أنه خول لبعض المصالح أو المندوبيات المحلية اتخاذ بعض القرارات والتدابير دون اللجوء للسلطة المركزية بالعاصمة (الحكومة)
أنظر القانون الإداري "توفيق السعيد" ،طبعة 2006 .ص 77[1]
القانون الإداري ،دراسة مقارنة" مليكة الصروخ "طبعة 2001 .ص 83[2]
المغرب الإداري "محمد يحيا طبعة 2004 .ص 91[3]
توفيق السعيد المرجع السابق.ص77 [4]
الوجيز في القانون الإداري المغربي "عبد الرحمان البكريوي" طبعة الأولى 1990 .ص 62 [5]
محمد يحيا المرجع السابق .ص 91[6]
مليكة الصروخ المرجع السابق ص83[7]
التنظيم الإداري المحلي بالمغرب "المهدي بنمير" الطبعة الأولى 1993 ص11[8]
القانون الإداري" توفيق السعيد" طبعة2006 ص77[9]
"المهدي بنمير" المرجع السابق ص 11[10]
الوجيز في القانون الإداري المغربي "عبد الرحمان البكريوي" الطبعة 1990 ص 63[11]
القانون الإداري دراسة مقارنة "مليكة الصروخ" الطبعة 2001 ص84[12]
الوجيز في القانون الإداري المغربي "عبد الرحمان البكريوي" الطبعة الأولى 1990 ص 63[13]
" المهدي بنمير" التنظيم الإداري المحلي بالمغرب الطبعة الأولى 1993ص 15[14]
القانون الإداري "توفيق السعيد طبعة 2006 ص 77[15]
الوجيز في القانون الإداري المغربي "عبد الرحمان البكريوي"الطبعة الأولى 1990 ص63[16]
المغرب الإداري "محمد يحيا " الطبعة 2004 ص94[17]
مبادئ القانون الإداري دراسة مقارنة "سليمان محمد الطماوي" الطبعة 1977 ص 94[18]
المرجع السابق "عبد الرحمان البكريوي" ص63.64[19]
القانون الإداري "توفيق السعيد " طبعة 2006 ص78[20]
القانون الإداري دراسة مقارنة "مليكة الصروخ" طبعة2001 ص 84[21]
توفيق السعيد المرجع السابق ص 78[22]
المغرب الإداري محمد يحيا طبعة 2004 ص 94[23]
لاوجيز في القانون الإداري المغربي "عبد الرحمات البكريوي" طبعة 1990 ص 65[24]
القانون الإداري "نواف كنعان" طبعة 2002 ص148.147[25]
عبد الرحمان البكريوي المرجع السابق ص65[26]
المغرب الإداري محمد يحيا 2004 ص95[27]
