وقف تنفيذ القرار الإداري هو استثناء من الأصل يتعين على محكمة القضاء الإداري استظهار ركني الجدية والاستعجال في الأسباب التي تبنى عليها حكمها بوقف التنفيذ.

الحكم كاملاً

مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة والثلاثون - العدد الثاني - (من أول مارس سنة 1990 إلى آخر سبتمبر 1990) - صـ 1526

(143)
جلسة 7 من أبريل سنة 1990

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد أنور محفوظ رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة: محمد المهدي مليحي ومحمد أمين المهدي وصلاح عبد الفتاح سلامة وسعد الله محمد حنتيره - المستشارين.

الطعن رقم 238 لسنة 32 القضائية

أ - دعوى الإلغاء - طلب وقف التنفيذ - ركناه - الجدية والاستعجال (قرار إداري).
وقف تنفيذ القرار الإداري هو استثناء من الأصل - يتعين على محكمة القضاء الإداري استظهار ركني الجدية والاستعجال في الأسباب التي تبنى عليها حكمها بوقف التنفيذ - إذا جاءت الأسباب خالية مما يفيد استظهار المحكمة للنتائج التي ترى أنها يتعذر تداركها فإن الحكم يكون قد أخطأ في تطبيق المادة 49 من قانون مجلس الدولة بإقامة وقف التنفيذ على ركن واحد - أساس ذلك: الرخصة الجوازية للمحكمة بوقف التنفيذ إنما شرعت لعلة ظاهرة هي تدارك نتائج التنفيذ والمبررة للاستعجال - تطبيق.
ب - ري وصرف - القيود الواردة على الأراضي المحصورة بين جسري النيل (ترخيص).
المادة الخامسة من قانون الري والصرف رقم 12 لسنة 1984 - الأراضي المحصورة بين جسري النيل - فرض المشرع قيود خدمة لأغراض عامة للري والصرف - يشترط صدور ترخيص كتابي من وزارة الري لإجراء أي عمل أو إحداث حفر بها للتأكد من عدم تعرض سلامة الجسور لخطر أو التأثير في التيار تأثيراً يضر بالجسور أو بأراضي أو منشآت أخرى - وزارة الري هي الجهة التي ناط بها المشرع الاختصاص في الإشراف على الأملاك العامة ذات الصلة بالري والصرف - إذا عهد إلى أي وزارة الإشراف على أي جزء من هذه الأملاك فلا يجوز لها أن ترخص بإقامة منشآت أو غرس أشجار إلا بعد موافقة وزارة الري - لوزارة الري الإزالة إدارياً على نفقة المخالف - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الاثنين الموافق 16/ 12/ 1985 أودع الأستاذ...... المستشار المساعد بهيئة قضايا الدولة نائباً عن السيدين وزير الري ومدير عام الري بالجيزة قلم كتاب هذه المحكمة تقرير الطعن رقم 238 لسنة 32 ق عليا ضد السيد..... عن حكم محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) الصادر بجلسة 7/ 11/ 1985 في الدعوى رقم 1106 لسنة 39 ق والقاضي بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية بالمصروفات، وطلب الطاعنان للأسباب المبينة بتقرير الطعن وقف تنفيذ الحكم المطعون فيه وبقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه فيما قضى به من وقف تنفيذ القرار محل التداعي وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار وإلزام المطعون ضده المصروفات والأتعاب عن درجتي التقاضي، وأعلن الطعن قانوناً، وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وبرفضه في شقيه العاجل والموضوعي وإلزام الجهة الإدارية الطاعنة بالمصروفات، ونظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة بجلسة 3/ 10/ 1988 وتدوول بالجلسات على النحو الثابت بالمحاضر حتى قررت بجلسة 3/ 7/ 1989 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (دائرة منازعات الأفراد والهيئات والتعويضات) لنظره بجلسة 11/ 11/ 1989 وتدوول بجلسات تالية حتى قررت المحكمة بجلسة 13/ 1/ 1990 إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة قانوناً.
ومن حيث إن الطعن أقيم خلال الستين يوماً التالية ليوم صدور الحكم المطعون فيه واستوفى أوضاعه القانونية الأخرى فيكون مقبولاً شكلاً.
ومن حيث إن وقائع المنازعة تتحصل - حسبما هو ثابت من الأوراق - في أنه بتاريخ 1/ 12/ 1984 أقام السيد.... الدعوى رقم 1106 لسنة 39 ق أمام محكمة القضاء الإداري ضد السيدين وزير الري ومدير عام الري بالجيزة بطلب الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ قرار تفتيش النيل بالجيزة التابع لوزارة الري بإزالة المبنى المملوك له وفي الموضوع بإلغاء هذا القرار وإلزام المدعى عليهما المصروفات، وقال المدعي
أنه تلقى في 27/ 11/ 1984 صورة من محضر المخالفة رقم 238 لسنة 1984 جاء به أنه لوحظ للجنة المشكلة لدراسة التعديات والإشغالات أنه تعدى على مسطح النيل الغربي بإقامة مباني شركة المواد الغذائية بمسطح النيل بالموقع المحدد والردم في النيل مما يخالف أحكام القانون رقم 12 لسنة 1984 بشأن الري والصرف لعدم الحصول على موافقة وزارة الري وإنذاره بإزالة المبنى خلال أسبوع من تاريخ تحرير المحضر في 22/ 11/ 1984 وإلا فإن الجهة الإدارية (الإدارة العامة لري الجيزة) ستقوم بالإزالة على نفقته، وأضاف أن هذا يخالف الواقع والقانون حيث إن الأرض المقام عليها المبنى لا تدخل في منافع الري والصرف والمحددة على سبيل الحصر في المادتين الأولى والثانية من القانون رقم 12 لسنة 1984 وأنه تملكها بموجب العقد المسجل رقم 3074 بتاريخ 11/ 10/ 1983 كما حصل على ترخيص بالبناء عليها من محافظة الجيزة مراقبة إسكان أبو النمرس بتاريخ 7/ 9/ 1983 يضاف إلى ذلك أن المبنى يبعد عن جسر النيل بمسافة تزيد على مائة وخمسين متراً مما يقطع بأن الأرض تخرج عن نطاق الأراضي التي ينصرف إليها حكم المادة 98 من هذا القانون وأن الأراضي المحملة بقيود الري هي التي لا تبعد عن جسر النيل بمسافة تزيد على ثلاثين متراً وأنه لم يخالف تلك القيود، ومن ثم فإن القرار قد جاء مشوباً بعيب مخالفة القانون من ناحية الشكل والسبب والمحل وأن تنفيذه يحيق بالمدعي أضراراً جسيمة تتمثل في ضياع مئات الألوف من الجنيهات أنفقها في إقامة مخازنه التي تخدم مراكز التوزيع للمواد الغذائية الرئيسية العاملة في مجال الأمن الغذائي، وردت جهة الإدارة بأن المخالفة ثابتة من محضر اللجنة المختصة وأنه أقام البناء على الأرض المملوكة له دون الحصول على ترخيص بالبناء من جهة الري المختصة بالمخالفة لأحكام القانون وأن أية موافقات أخرى من أية جهة تكون ناقصة وطلبت رفض الدعوى، وبجلسة 7/ 11/ 1985 حكمت محكمة القضاء الإداري بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت الجهة الإدارية المصروفات وأقامت قضاءها - بعد قبولها شكلاً كما ورد بالأسباب - على أن جهة الإدارة أصدرت قرار الإزالة استناداً إلى عدم الحصول على ترخيص من وزارة الري عملاً بالبند (ج) من المادة الخامسة من القانون رقم 12 لسنة 1984 وأن مناط الخضوع لحكم تلك الفقرة هو أن تكون المسافة بين جسر النيل وأرض المدعي لا تجاوز ثلاثين متراً وأن المدعي قرر أن المسافة مائة وخمسون متراً ثم عاد في مذكرة لاحقة وقرر أنها تزيد على خمسة وثلاثين متراً وأن جهة الإدارة نفت ذلك ولم تقدم من جانبها أية أوراق أو بيانات تفيد في تبيان حقيقة المسافة بين جسر النيل وتلك الأرض فهي لم تقدم خرائط مساحية أو رسومات أو محاضر معاينة تبين تلك المسافة بحيث يمكن التحقق من أنها قامت بدراسة الأمر بصورة جادة وأنها اتخذت قرارها في نهاية الأمر بناء على أسس وبيانات لها أصل ثابت في الأوراق وإذ نكلت جهة الإدارة عن تقديم أية مستندات تثبت حقيقة هذه المسافة مما يلقي ظلالاً كثيفة من الشك حول صحة وسلامة القرار المطعون فيه ويقيم قرينة لصالح المدعي على أساس الظاهر من الأمور.
ومن حيث إن الطعن الماثل يقوم على أن الحكم المطعون فيه قد خالف القانون وأخطأ في تطبيقه وتأويله ذلك أن جهة الإدارة أوضحت بالمستندات صراحة ما أثبتته اللجنة المشكلة لبحث التعديات على مجرى النيل وتحرير المحضر رقم 238 لسنة 1984 وإنذار المدعي بالكتاب رقم 1442 في 22/ 11/ 1984 بإزالة المخالفات وإلا قامت الجهة الإدارية بإزالتها على نفقته مما يؤيد صحة القرار الإداري وأن الثابت أن المطعون ضده أقام منشآت بغير ترخيص من وزارة الري بالمخالفة لأحكام القانون رقم 12 لسنة 1984 ولم يقم بإزالتها ويكون ركن الجدية في طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه منتفياً وأن تنفيذ الحكم المطعون فيه سيؤدي إلى تكريس التعدي وتهديد الجسور ومنافع الري والصرف بأخطار جسيمة وأثناء نظر الطعن قدمت جهة الإدارة حافظة مستندات طويت على رسم كروكي يبين موقع الأرض التي تمت فيها المخالفة وخطاب من الإدارة العامة لحماية النيل بتاريخ 18/ 2/ 1989 بأن المبنى واقع بين جسري النيل ومقام على مسطح النيل مخالفاً بذلك المادة الخامسة فقرة ج وفقرة د من القانون رقم 12 لسنة 1984.
ومن حيث إن المادة 49 من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1973 تنص على أن {لا يترتب على رفع الطلب إلى المحكمة وقف تنفيذ القرار المطلوب إلغاؤه على أنه يجوز للمحكمة أن تأمر بوقف تنفيذه إذا طلب ذلك في صحيفة الدعوى ورأت المحكمة أن نتائج التنفيذ قد يتعذر تداركها} ومفاد ذلك وعلى ما جرى به قضاء هذه المحكمة أن الأصل في القرار الإداري هو نفاذه وسريان حكمه إلى أن تبطله الإدارة نفسها أو يقضى بإلغائه وبهذه المثابة فإن تنفيذ القرار الإداري ينطوي على خروج على هذا الأصل وأن رقابة القضاء للقرار الإداري سواء في مجال وقف تنفيذه أو في مجال إلغائه هي رقابة قانونية تسلطها المحكمة في الحالتين على هذا القرار لتعرف مدى مشروعيته فلا توقف قراراً إداريا إلا إذا كان على حسب الظاهر من الأوراق متسماً بعدم المشروعية وقامت حالة الاستعجال بأن ترى المحكمة أن نتائج تنفيذ القرار قد يتعذر تداركها وكل من الركنين من الحدود القانونية التي تحد سلطة محكمة القضاء الإداري وتخضع لرقابة المحكمة الإدارية العليا، وأنه متى كان وقف تنفيذ القرار الإداري هو استثناء من الأصل فإنه يتعين على محكمة القضاء الإداري استظهار ركني الجدية والاستعجال في الأسباب التي تبني عليها حكمها بوقف التنفيذ باعتبار أن هذه الأسباب وما أفضت إليه من نتيجة في المنطوق تخضع لرقابة المحكمة الإدارية العليا حيث تزن الحكم بميزان القانون وبحسب الظاهر من الأوراق فإن جاءت الأسباب خالية مما يفيد استظهار المحكمة للنتائج التي ترى أنه يتعذر تداركها بتنفيذ القرار محل الطعن فإن الحكم يكون قد أخطأ في تطبيق القانون، وإذ كان الثابت أن حكم محكمة القضاء الإداري الصادر بجلسة 7/ 11/ 1985 بوقف تنفيذ القرار الإداري محل طلب الإلغاء في الدعوى رقم 1106 لسنة 39 ق أقام قضاءه على بحث مدى مشروعية القرار دون أن يتطرق بالبحث في الأسباب أو الإشارة إلى مدى استظهار المحكمة لركن الاستعجال فإنه يكون قد أخطأ في تطبيق المادة 49 من قانون مجلس الدولة بإقامة وقف التنفيذ - وهو استثناء - على ركن واحد رغم أن الرخصة الجوازية للمحكمة بوقف التنفيذ إنما شرعت لعلة ظاهرة هي تدارك نتائج التنفيذ والمبررة للاستعجال ومن ثم يتعين الحكم بإلغائه فيما قضى به.
ومن حيث إن الطعن أمام المحكمة الإدارية العليا يعيد طرح النزاع برمته على المحكمة للفصل فيه في ضوء ما توافر للنزاع من مستندات تجعله مهيأ للفصل فيه وبحسب الظاهر من الأوراق في مجال وقف التنفيذ وإذ كانت جهة الإدارة قدمت رسماً كروكياً معتمداً يوضح موقع الأرض المملوكة للمطعون ضده.... وإنها تقع في مسطح النيل الغربي بين جسري النيل بمساحة 75، 80 متراً بناحية أبو النمرس محافظة الجيزة ومقام بها مخازن للمواد الغذائية واستراحة وبدون تصريح من وزارة الري كما أن حافظة مستندات المدعي أمام محكمة القضاء الإداري طويت على صحيفة دعوى صحة ونفاذ عقد بيع هذه المساحة والحكم الصادر فيها وواضح منها أن الحد الغربي للأرض طريق عمومي مصر بني سويف والحد الشرقي مجرى نهر النيل، مما يظهر أن البناء تم في أرض داخلة في مسطح النيل بين الجسر الغربي ومجرى مياه النهر وليست خارجة عن الجسر ومن ثم يسري بشأنها نص المادة الخامسة من قانون الري والصرف الصادر بالقانون رقم 12 لسنة 1984 وتنص على أن {تحمل بالقيود الآتية لخدمة الأغراض العامة للري والصرف الأراضي... أو المملوكة للأفراد والمحصورة بين جسور النيل.. وكذلك الأراضي الواقعة خارج جسور النيل لمسافة ثلاثين متراً.... ( أ )..... (ب)..... (ج) لا يجوز بغير ترخيص من وزارة الري إجراء أي عمل بالأراضي المذكورة أو إحداث حفر بها من شأنه تعريض سلامة الجسور للخطر أو التأثير في التيار تأثيراً يضر بهذه الجسور أو بأراضي أو منشآت أخرى، (د) لمهندسي وزارة الري دخول تلك الأراضي للتفتيش على ما يجرى بها من أعمال فإذا تبين لهم أن أعمالاً أجريت أو شرع في إجرائها مخالفة للأحكام السابقة كان لهم تكليف المخالف بإزالتها في موعد مناسب وإلا جاز لهم وقف العمل وإزالته إدارياً على نفقته} إذ مفاد هذا النص أن الأراضي المحصورة بين جسري النيل - أياً كان مالكها - محملة بقيود فرضها المشرع دون مراعاة أية مسافة خدمة لأغراض عامة للري والصرف ومن هذه القيود عدم جواز إجراء أي عمل أو إحداث حفر بها من شأنه تعريض سلامة الجسور لخطر أو التأثير في التيار تأثيراً يضر بهذه الجسور أو بأراضي أو منشآت أخرى إلا إذا كان ذلك بناء على ترخيص من وزارة الري باعتبارها الجهة التي أناط بها المشرع الاختصاص بالإشراف على الأملاك العامة ذات الصلة بالري والصرف وأنها الجهة المنوط بها تقدير ما إذا كانت الأعمال من شأنها الإضرار أو التأثير في الجسور أو المجرى وأنه حتى إذا عهد بالإشراف على أي جزء من هذه الأملاك إلى إحدى الوزارات أو وحدات الحكم المحلي فلا يجوز لهذه الجهات أن ترخص بإقامة منشآت أو غرس أشجار إلا بعد موافقة وزارة الري (م 4) كما لا يجوز زراعة الأراضي المملوكة للدولة والواقعة داخل جسور النيل أو استعمالها لأي غرض إلا بترخيص من وزارة الري وطبقاً للشروط التي تحددها (م 7) كما نظمت المواد من 9 إلى 16 من هذا القانون حالات أخرى يتعين فيها الحصول على ترخيص مسبق من وزارة الري، وإذ كان ظاهر الأوراق يفيد أن الأرض المملوكة للمطعون ضده تقع في مسطح النيل بالناحية الغربية بين جسري النهر بناحية أبو النمرس فمن ثم فإنه ما كان يجوز للمذكور إقامة بناء على تلك الأرض إلا بعد الحصول على ترخيص كتابي مسبق من وزارة الري بعد بحثها ودراستها لطبيعة هذه المنشآت ومدى تأثيرها على الجسور أو التيار أو منافع الري والأراضي الأخرى أو المنشآت الأخرى، وإذ أقام المباني سالفة الذكر دون الحصول على هذا الترخيص فإنه يكون قد خالف القانون ويكون لوزارة الري حق إزالتها إدارياً على نفقته خاصة وأن الترخيص رقم 148 بتاريخ 7/ 9/ 1983 الصادر له من إسكان أبو النمرس إنما كان يتعلق بفتح محال (مخازن) طبقاً للقانون 453 لسنة 1954 في شأن المحال الصناعية والتجارية ولا صلة له بالترخيص المتطلب طبقاً لقانون الري والصرف رقم 74 لسنة 1971 ومن بعده القانون رقم 12 لسنة 1984 ويكون القرار المطعون فيه قد قام - بحسب الظاهر - على ما يبرره من الواقع والقانون ويتخلف بذلك ركن الجدية في طلب وقف تنفيذه ويتعين رفض هذا الطلب دون حاجة لبحث ركن الاستعجال.
ومن حيث إن المطعون ضده خسر الطعن في الشق المستعجل في دعواه فيلزم بالمصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب تنفيذ القرار المطعون فيه وألزم المطعون ضده المصروفات عن درجتي التقاضي.