مقدمة

 

 

في الأدبيات المعاصرة، ثمة علاقة جدلية دائمًا ما تصم العلاقة بين المال والسياسة في النظم السياسية سواء الديمقراطية أو غير الديمقراطية، فعلى الرغم من حالة الارتباط العضوي بين كل منهما وأهمية كل منهما للآخر، إلا إنه وفقًا لـ"جيمس ك. بولوك" صاحب الدراسة الرائدة عام 1926 حول ممارسات التمويل السياسي في النصف الأول من القرن الفائت، فإن "العلاقة بين المال والسياسة تظل إحدى أكبر المشكلات للحكومات الديمقراطية، بل إن الحياة السياسية الصحية –وفقًا لبولوك- لن تكون ممكنة طالمًا كان استخدام النقود غير مقيد"(1).

وكلاسيكيًا، عمد حكماء الإغريق القدماء إلى فصل المال عن السلطة، تلافيًا للفساد والإفساد(2)، كما إن غالب النظريات التي تدرس ظاهرة الثورات ترى أن المال دائمًا ما يلعب دورًا أساسيًا في اشتعال الثورات على مدى العصور، فعلى صعيد الثورة الفرنسية رفضت طبقة النبلاء أن تتقاسم السلطة مع البرجوازية الناشئة من أصحاب الأموال، فاستعملت تلك البرجوازية الشعب للقيام بالثورة على نظام الحكم القائم، في حين تفادى النبلاء الإنجليز ذات المصير، لأنهم تنازلوا عن جزء من سلطتهم لصالح البرجوازية الإنجليزية صاحبة المال(3).

وإذا كان من المسلم به أن الأحزاب السياسية لها دورها المهم في بناء الديمقراطية، خصوصًا في الديمقراطيات الناشئة، باعتبارها مرتكزًا من مرتكزات تداول السلطة والتنشئة السياسية والتجنيد السياسي في النظم المعاصرة، فإن فاعلية تلك الأحزاب وبقاءها وقدرتها التنافسية على أداء وظاتئفها الديمقراطية مرهون بمدى ما تحوزه من قدرات مالية وتمويلية، بيد أن السواد الأعظم من المواطنين حول العالم يرون أن المال السياسي ومانحيه يثيرون من الإشكاليات ما يرونه مقوضًا للديمقراطية ذاتها لا خطرًا عليها فحسب(4).

ويعرف المال السياسي؛ بأنه "كافة الجوانب المتعلقة بتمويل الأحزاب السياسية ومرشحيها وإنفاقها للموارد في إطار الحملات الانتخابية والأوقات الأخرى غير أوقات الانتخابات"(5)، وعلى الرغم من أهمية التمويل السياسي بالنسبة لبناء الديمقراطية وترسيخها، إلا أن هذا الموضوع يعد أحد الإشكاليات البحثية التي لم تحظ بمناقشات أكاديمية جادة تؤطر لهذه الظاهرة العالمية وتضع لها القواعد والنظريات المفسرة، بل إن معظم النظم السياسية حول العالم، حتى الديمقراطية منها، تعاني من ندرة المعلومات المتعلقة بالتمويل السياسي للأحزاب والمترشحين في الحملات الانتخابية.

ومن ثم فقد استتبع فقدان الشفافية فيما يتعلق بالتمويل السياسي حالة من الجدل العام تطفو بين الحين والآخر، لاسيما مع بروز فضائح التمويل لبعض السياسيين والأحزاب في دول عدة، الأمر الذي أفضى إلى ظهور منهاجيات متطرفة تنظر لأي تمويل سياسي بعين الريبة وتضعه في بداية تفسير أي ظاهرة سياسية حتى ولو كان ذلك بأسلوب سطحي وملتوٍ(6).
وتسعى هذه الورقة إلى بحث ظاهرة المال السياسي واستخداماته في الأنشطة الحزبية والحملات الانتخابية، والأطر القانونية المنظمة لقضية التمويل السياسي حول العالم في إطار مقارن، ومقتضيات الشفافية والمحاسبية المتعلقة بهذا الأمر، ثم تعرض الورقة للحالة المصرية من حيث القوانين المنظمة للتمويل السياسي، قبل أن تقدم حزمة من التوصيات التي يمكن اتباعها في مصر لمجابهة سلبيات ظاهرة التمويل السياسي وفقًا للتجارب الدولية المتعلقة بهذا الشأن.

واقع التمويل السياسي في مصر

في الحالة المصرية، تعد قضية التمويل السياسي من القضايا المثيرة للجدل، لاسيما في المواسم الانتخابية، وقد شهدت مصر في الفترة الأخيرة تراشقًا إعلاميًا بتلقي أحزابًا بعينها أو مرشحين رئاسيين محددين تمويلاً أجنبيًا لصالح حملاتهم الانتخابية، وهو ما لم يؤكده أو ينفيه أية وثائق قانونية يمكن الاستناد إليها، لكن ذلك لم يتف في الوقت ذاته سيادة حالة من القلق العام إزاء قضية المال السياسي إبان أحد أهم الاستحقاقات الانتخابية بعد الثورة، وهي الانتخابات الرئاسية مصر 2012.

ودرءًا لتلك المخاوف، عمدت اللجنة العليا للانتخابات الرئاسية إلى إصدار قرارات ولوائح لتنظيم تمويل الدعاية الانتخابية، على غرار ما قررته سلفًا اللجنة العليا لانتخابات مجلسي الشعب والشورى، حيث حظرت تلقي أو استخدام التمويل الأجنبي في الدعاية الانتخابية بأي شكل من الأشكال سواء كان من أفراد أو منظمات أو دول أجنبية.

وبالمقابل، أبقت اللجنة على مبدأ التمويل العام غير المباشر للمترشحين للانتخابات الرئاسية ـ على غرار الأحزاب السياسية في انتخابات مجلسي الشعب والشورى ـ ، من خلال السماح باستخدام وسائل الإعلام العامة المملوكة للدولة، وخاصة الإذاعة والتليفزيون الرسميين، في الدعاية الانتخابية شريطة أن يكون ذلك بشكل محايد، يكفل للجميع الحصول على مساحات إعلانية زمنية وتوقيتية موحدة دون تمييز أو انحياز لأي طرف كان(27).

وعلى الصعيد القانوني، حدد القانون رقم 174 لسنة 2005 بتنظيم الانتخابات الرئاسية المعدل بالمرسوم بقانون رقم 12 لسنة 2012، مبلغ 10 ملايين جنيه كحد أقصى لما ينفقه كل مرشح في حملته الانتخابية في الجولة الأولى التي يتم الاقتراع بها يومي 23 و24 مايو 2012، على أن يكون الحد الأقصى المسموح به في جولة الإعادة 2 مليون جنيه (مادة 24).

وشدد القانون كذلك على حظر تلقي أي شكل من أشكال التمويل من أشخاص أجانب أو جهات اعتبارية أجنبية أو منظمات دولية (مادة 27)، في حين يسمح بتلقي المرشح الرئاسي تمويلاً من أشخاص طبيعيين مصريين بشرط ألا يزيد عن 2% من الحد الأقصى المسموح به للفرد الواحد (مادة 26)(28). 

وعلى الرغم من ذلك فإن ثمة ثغرات قانونية قد تشوب نزاهة العملية الانتخابية، إذ إن الجهة المنوط بها الاضطلاع بتسيير العملية الانتخابية، وهي اللجنة العليا للانتخابات الرئاسية، غير مخولة بشطب أو معاقبة أو استبعاد أي مرشح قد يخرق تلك الشروط بشكل أو بآخر.

ففي حالة ضبط مرشح مخالف لتلك الشروط المتعلقة بتمويل الحملة الانتخابية، تقوم اللجنة بإحالة مخالفته إلى النيابة العامة للتحقيق معه واتخاذ اللازم، بما قد تصل عقوبته إلى الحبس، ولكن في الوقت نفسه فإن لجنة انتخابات الرئاسة لا تملك شطب هذا المرشح الذي يتم التحقيق معه بتهم تتعلق بمخالفة شروط الدعاية أو تلقي تمويل محظور، وقد يدان المرشح المخالف من قبل النيابة العامة ويحكم عليه من قبل القضاء بالحبس، ومع هذا وفي الوقت نفسه، فإن ذلك المرشح يظل مستمرًا في مارثون الانتخابات الرئاسية، بل إنه في حالة فوزه، فإن اللجنة ملتزمة بإعلان فوزه كرئيس دون النظر إلى حكم القضاء بإدانته في هذه الشأن(29). 

وإذا كان هذا هو حال التأطير القانوني لتمويل المرشحين الرئاسيين، فإن ثمة ثغرات أيضًا تشوب قضية تمويل الأحزاب السياسية. ففي دستور 1971 السابق وتعديلاته كان نظام التمويل السياسي للأحزاب مختلطًا يجمع بين نمطي التمويل العام والتمويل الخاص، ولكن بقيود (حيث يقتصر التمويل الخاص للأحزاب وفقًا للدستور القديم على اشتراكات وتبرعات الأعضاء)، ويحظر الدستور التمويل الأجنبي بكافة صوره وأشكاله، وكذا التمويل الخاص الذي مصدره شخصيات اعتبارية حتى ولو كانت مصرية.

وفي ظل ذلك، نصت المادة 11 من نظام الأحزاب السياسية وفقًا لدستور 1971 السابق، والمعنية بتنظيم الموارد المالية للأحزاب، على إنه "تتكون موارد الحزب من اشتراكات أعضائه، وما يتلقاه من دعم مالي من الدولة، ومن تبرعات الأشخاص الطبيعيين المصريين، وكذلك من حصيلة استثمار أمواله في الأوجه غير التجارية التي يحددها نظامه الداخلي. ولا يعتبر من الأوجه التجارية فى حكم هذه المادة استثمار أموال الحزب فى إصدار صحف أو استغلال دور للنشر أو الطباعة إذا كان هدفها الأساسي خدمة أغراض الحزب. ولا يجوز للحزب قبول أى تبرع أو ميزة أو منفعة من أجنبي أو من جهة أجنبية أو دولية أو من شخص اعتباري ولو كان متمتعا بالجنسية المصرية. ويلتزم الحزب بأن يخطر الجهاز المركزى للمحاسبات بما تلقاه من تبرعات وبالبيانات الخاصة بالمتبرعين وذلك فى نهاية كل عام. ولاتخصم قيمة التبرعات التى تقدم للأحزاب من وعاء أي ضريبة"(30).

ومع إيقاف العمل بدستور 1971 بعد ثورة 25 يناير، ومع إصدار الإعلان الدستوري في مارس 2011 وما تبعه من قوانين مكملة ومراسيم بقوانين، توقف العمل بهذه النصوص، وأصدر المجلس الأعلى للقوات المسلحة مرسومًا بقانون رقم 12 لسنة 2011 بتعديل بعض أحكام القانون رقم 40 لسنة 1977 الخاص بنظام الأحزاب السياسية، ألغى بموجبه الدعم المالي الذي كانت تتلقاه الأحزاب من الدولة، ولكنه احتفظ بباقي ما تضمنته المادة 11 من الدستور القديم(31)، وبالتالي لم تعد الأحزاب في مصر تتلقى تمويلاً عامًا من الدولة بشكل مباشر.

بيد إن أي من هذه الأطر القانونية والدستورية الجديدة لم ينص على عقوبات محددة بشأن التجاوزات المتعقلة بالتمويل السياسي سواء تلقي أموال من جهات أجنبية أو أشخاص اعتباريين مصريين، وهي العقوبات التي نص عليها في دستور مصر السابق الموقوف العمل به والذي تضمن ضوابط عدة للحد من ممارسات الفساد التي قد تشوب عمليات التمويل السياسي للأحزاب السياسية، لعل أهمها(32):

- يعاقب بالحبس كل مسئول في حزب سياسي أو أي من أعضائه أو من العاملين به، قبل أو تسلم مباشرة أو بالواسطة، مالاً أو حصل على ميزة أو منفعة بغير وجه حق، من شخص اعتباري مصري، لممارسة أي نشاط يتعلق بالحزب.

- يعاقب بالحبس كل مسئول في حزب سياسي أو أي من أعضائه أو من العاملين به، قبل أو تسلم مباشرة أو بالواسطة، مالاً أو حصل على ميزة أو منفعة من أي جهة أجنبية.

- يعاقب بالسجن مدة لا تقل عن سنة ولا تزيد عن خمس سنوات، كل مسئول في حزب سياسي، إذا ثبت قيام الحزب كفرع لحزب أو تنظيم سياسي أجنبي.

فأمام إلغاء الدعم العام المباشر (الحكومي) للأحزاب السياسية، ومع حظر تلقي الدعم المالي من أشخاص اعتبارية مصرية أو جهات أجنبية، وكذلك عدم النص على عقوبات بشأن تلقي مثل هذه الأنواع من التمويل، تبدو خيارات الأحزاب السياسية محصورة بين أمرين لتمويل نشاطاتها الحزبية، إما تفعيل دورها الاجتماعي وقاعدتها الشعبية بما يزيد من أموال الاشتراكات أو تبرعات الأشخاص الطبيعين (الأفراد)، والعمل على ابتكار حلول لخلق موارد مالية لأنشطتها بما لا يخالف القانون، أو التلاعب والتحايل للحصول على تمويلات محظورة في ظل قانون لا يتضمن آليات واضحة لمنع ذلك أو عقوبات رادعة له.

نحو رؤية للخروج من إشكاليات التمويل السياسي

استنادًا لما سبق بيانه بشأن جدلية التمويل السياسي حول العالم، وفقًا لخبرات مدارس وأطر قانونية وسياسية مختلفة، واتساقًا مع الواقع الدستوري والقانوني المنظم لإشكالية التمويل السياسي للأحزاب في مصر، فإنه يمكن الوصول إلى مسلمة قد لا يختلف عليها، مفادها أن مسألة المال السياسي قد تكون بمثابة كعب أخيل الديمقراطية(33)، بما قد يفضي إلى تقويض مسار التحول الديمقراطي في مصر، والذي من المفترض أن تكون قاطرته الأحزاب السياسية المتنافسة على مفاصل الدولة التشريعية والتنفيذية.

ومع التسليم بتلك الحقيقة، فإن ثمة مسلمة أخرى توازيها وتسير معها جنبًا إلى جنب، تتلخص في إنه لا سياسة بدول تمويل ولا أحزاب بدون مال، من ثم فإنه من الضروري خلق أدوات مشروعة للتمويل السياسي، وكذا خلق أدوات رقابية للتحقق من مصادر الأموال الحزبية وأوجه إنفاقها، لاكتمال العملية الديمقراطية في مصر.

ثمة مساران مهمان للاضطلاع بمهمة بهذا الوزن من الخطورة والدينامية للدولة المصرية حاضرًا ومستقبلاً، لتحقيق اضطلاع الأحزاب السياسية بدورها المنوط بها في التحول الديمقراطي بشكل نزيه وشفاف ودونما محاذير أو عراقيل، أحدهما قانوني تنظيمي، والآخر عملي ممارساتي(34).

ففيما يتعلق بالمسار القانوني، فيمكن إعادة النظر بشأن التمويل المباشر للأحزاب السياسية، وفقًا لما كان مقررًا في إطار دستور 1971، مع وضع الضوابط والمعايير اللازمة للقضاء على سلبيات التمويل السياسي العام في ذوء ما سبق بيانه من تجارب الدول الأخرى. فمن الممكن مثلاً؛ منح الأحزاب مبالغ مالية موحدة تزيد نسبتها بشكل دوري شريطة أن تكون مرتبطة بدور الحزب في المجال العام والذي يعبر عنه بمؤشرات عملية من قبيل التمثيل في المجالس البرلمانية والمحلية.

وفي هذا الإطار يقترح أن يعهد بمهمة التمويل المباشر للأحزاب السياسية وما يتعلق بها من إجراءات تنظيمية ورقابية، إلى هيئة مستقلة، ليست معينة من قبل الحكومة، لضمان النزاهة والشفافية وعدم التوجيه، والتأكيد على حيادية الدولة، وعدم تأثرها أو تأثيرها على الحياة الحزبية والفعاليات السياسية في مصر.

ومن ناحية أخرى، يمكن إعفاء الأحزاب السياسية من جميع الضرائب والرسوم المستحقة والمتعلقة بأنشطتها الصحفية والإعلامية. ويقترح أيضًا أن يفتح المجال أمام الأحزاب السياسية لممارسة بعض الأنشطة الاقتصادية الربحية لتمويل أنشطتها السياسية مع إمكانية تأمين آلية للحد من أي ممارسات للفساد قد تتعلق بذلك عبر خضوع مثل هذه الأنشطة لرقابة الجهاز المركزي للمحاسبات كجهة ضبط رقابية فعالة.

وعلى صعيد المسار العملي، يمكن ابتكار بعض المشروعات الخدمية ذات البعد الربحي والتي لا تتعارض بالضرورة مع قانون الأحزاب، مثل تقديم الخدمات الصحية والتعليمية بملحقات لمقار الأحزاب في المراكز والمحافظات والأحياء، من قبيل العيادات الطبية، والمراكز التعليمية وغيرها(35).

وفي هذا الإطار يمكن السماح للأحزاب السياسية إنشاء دور نشر خاصة بما لا يخالف قانون مباشرة الأحزاب السياسية، كمشروعات ربحية تستخدم عوائدها في تمويل نشاطات الأحزاب. كما يمكن للأحزاب السياسية أن تصدر صحفًا إعلانية متخصصة تتضمن بعض صفحاتها تعريفًا ببرامج وأنشطة الحزب وأهدافه، فتصبح كما لو كانت صحيفة تخدم أغراض الحزب السياسية بما لا يتعارض ونصوص قانون الأحزاب.

وتحقيقًا لأداة التمويل الذاتي عبر اشتراكات الأعضاء الحزبيين، يمكن تجنيد فرق عمل تطوعية من شباب الأحزاب، للاضطلاع بجمع الاشتراكات من المواطنين المنضوين تحت لواء أي حزب سياسي كل في منزله أو جهة عمله أو عنوانه الاعتباري، وذلك لعلاج ثغرة التهرب من دفع الاشتراكات، والتي تؤكد تجربة الدولة الفرنسية أهميتها كأداة فاعلة للتمويل السياسي، وفقًا لما سبق بيانه في هذه الدراسة.