<!--[if !mso]> <style> v\:* {behavior:url(#default#VML);} o\:* {behavior:url(#default#VML);} w\:* {behavior:url(#default#VML);} .shape {behavior:url(#default#VML);} </style> <![endif]-->

<!--<!--<!--[if !mso]> <object classid="clsid:38481807-CA0E-42D2-BF39-B33AF135CC4D" id=ieooui> </object> <style> st1\:*{behavior:url(#ieooui) } </style> <![endif]--><!--[if gte mso 10]> <style> /* Style Definitions */ table.MsoNormalTable {mso-style-name:"Table Normal"; mso-tstyle-rowband-size:0; mso-tstyle-colband-size:0; mso-style-noshow:yes; mso-style-parent:""; mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt; mso-para-margin:0cm; mso-para-margin-bottom:.0001pt; mso-pagination:widow-orphan; font-size:10.0pt; font-family:"Times New Roman"; mso-ansi-language:#0400; mso-fareast-language:#0400; mso-bidi-language:#0400;} table.MsoTableGrid {mso-style-name:"Table Grid"; mso-tstyle-rowband-size:0; mso-tstyle-colband-size:0; border:solid windowtext 1.0pt; mso-border-alt:solid windowtext .5pt; mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt; mso-border-insideh:.5pt solid windowtext; mso-border-insidev:.5pt solid windowtext; mso-para-margin:0cm; mso-para-margin-bottom:.0001pt; mso-pagination:widow-orphan; font-size:10.0pt; font-family:"Times New Roman"; mso-fareast-font-family:SimSun; mso-ansi-language:#0400; mso-fareast-language:#0400; mso-bidi-language:#0400;} </style> <![endif]--><!--<!--

الموازنة العامة والموازنة بالمشاركة

مع التطبيق على الموازنة المصرية

إعداد

د. عبد الله شحاته خطاب[1]                     د.صالح عبدالرحمن أحمد

مدرس الاقتصاد والمالية العامة- قسم الاقتصاد مدرس                       الإدارة العامة- قسم الإدارة العامة

جامعة القاهرة

القاهرة

2008

الموازنة العامة: مفاهيم أساسية

·         التعريف بالموازنة العامة 

    الموازنة: هى وثيقة مالية تشمل جميع الإيرادات الحكومية ومصروفاتها خلال سنة مالية وتعكس التوجهات الرئيسية للسياسة العامة للحكومة . وكما يعرفها قانون الموازنة العامة 53 لسنة  1973 والمعدل بالقانون 87 لسنة 2005، فإنها البرنامج المالي السنوي لخطة التنمية الاقتصادية والاجتماعية التي تضعها الدولة من أجل تحقيق أهدافها المتعددة في المجالات الاقتصادية والاجتماعية.

    والموازنة بصورة عامة تعرف أيضا أنها تقدير للإيرادات والنفقات المستقبلية خلال فترة زمنية مقبلة عادة ما تكون سنة. قد تبدأ السنة المالية في بداية السنة الميلادية وتنتهي بنهايته أو تبدأ في الأول من يوليو وتنتهي في الثلاثين من يونيو، أو تبدأ من الأول من مارس وتنتهي بنهاية فبراير أو تبدأ في سبتمبر وتنتهي بنهاية أغسطس. أي أنه لا توجد قاعدة عامة لتحديد بداية ونهاية السنة المالية وإنما يتوقف توقيت بدايتها ونهايتها مالياً على قدرة الدولة على تحديد توقيتات الإيرادات والنفقات ونتائج الأعمال الخاصة بالعمليات الاقتصادية وفقا لما استقر عليه العرف المالي في الدولة.

·       دورة الموازنة (المراحل التي تمر بها الموازنة)

        يقصد بدورة الموازنة العملية التي يتم من خلالها إعداد واعتماد وتنفيذ الموازنة العامة إلى أن تنتهي بمرحلة مراجعة عمليات التنفيذ الفعلي للموازنة العامة كمرحلة أخيرة. وتختلف الجهة التي تكون ذات مسؤولية في كل مرحلة من مراحل إعداد الموازنة. وتشمل مراحل إعداد الموازنة ثلاثة مراحل أساسية بالإضافة إلى مرحلة المراجعة والحساب الختامي وهى:

1.    مرحلة الإعداد:

      وتبدأ خلالها الجهة المسئولة عن إعداد الموازنة (وزارة المالية أو الخزانة) فى تقدير اعتمادات الجهات المختلفة فى ضوء الموارد المالية المتاحة، وذلك من خلال إرسال بيان ما قبل الموازنة لكل جهة، ثم تقوم جهات الموازنة بإرسال مشاريع موازناتها إلى الجهة المسئولة عن إعداد الموازنة، ويبدأ التفاوض بين بينها لتحديد اعتمادات كل جهة. وهنا تلعب السلطة التنفيذية الدور الرئيس في بلورة الشكل النهائي التي تقدم به الموازنة بعد ذلك للسلطة التشريعية لطلب الاعتماد، إذ أنها من تقوم بالتنفيذ ومن ثم فهي أقدر على القيام بتقدير النفقات والإيرادات المستقبلية.

2.                مرحلة اعتماد الموازنة:

    بعد الاستقرار والموافقة على هيكل الاعتمادات الخاصة بالجهات المختلفة داخل اللجان التشريعية      بالهيئات التشريعية يتم عرض الموازنة على الجهة التشريعية( البرلمان- الكونجرس- مجلس الأمة) من أجل الحصول على الموافقة والتصديق على قانون الموازنة، والذي يصبح بمقتضاه الموازنة في طريقها للتنفيذ. من المفروض أن تعرض الموازنة على البرلمان قبل وقت كافٍ حتى يتسنى تقييمها بصورة ملائمة بحيث لا يقل هذا الأجل بأي حال عن الأحوال عن ثلاثة أشهر قبل بداية السنة المالية، بل في دول معينة تأخذ مناقشات الموازنة حوالي6 أشهر. أي أن مرحلة الاعتماد أو الرفض أو إدخال تعديلات على الموازنة هي من اختصاص السلطات التشريعية بحسب ما تنص علية المواد الدستورية في دستور كل دولة وقانون الموازنة. وإذا لم يصدر البرلمان قانون الموازنة العامة قبل بدء السنة المالية يتم الصرف فى حدود اعتمادات موازنة السنة المالية السابقة إلى حين اعتماد الموازنة الجديدة.

3.                مرحلة التنفيذ:

وتبدأ كل جهة من جهات الموازنة مع بداية السنة المالية فى تنفيذ برامج الإنفاق المختلفة فى ضوء الاعتمادات المخصصة لها وفقا لقانون الموازنة. وأثناء قيام الجهات التنفيذية  تقوم الجهات الرقابية سواء التابعة للبرلمان أو للرئاسة أو ما يعرف عادة جهاز أو مكتب المراجعة المركزي بمتابعة وتقييم نتائج تنفيذ موازنات الجهات المختلفة وإعداد تقارير مالية بشأنها فى نهاية السن.

4.                مرحلة تدقيق ومراجعة التنفيذ وإعداد الحساب الختامي

المرحلة الأخيرة من دورة الموازنة أو يطلق عليه مراحل إعداد الموازنة هي مرحلة المراجعة وإعداد الحساب الختامي. وهنا تجب التفرقة بين الموازنة والحساب الختامي، فالموازنة هي بيان تقديري، وبمجرد اعتماد الموازنة من البرلمان يصدر قانون بربطها ويسمى ذلك بقانون ربط الموازنة. إلا أن هناك إمكانية بزيادة ربط بعض بنود الموازنة إذا ما اقتضت الظروف ذلك، وفي حالة زيادة بعض البنود يظهر ما يسمى بالربط المعدل للموازنة، أما الحساب الختامي فهو يبين ما أسفرت عنه نتائج التنفيذ الفعلي للموازنة.

·                   مبادئ إعداد الموازنة العامة

1.    مبدأ سنوية الموازنة:

    من المبادئ الأساسية للموازنة العامة أن تصدر عن سنة مالية تستقل بمواردها ونفقاتها، وتقوم بعض الدول بوضع إطار زمني متوسط الأجل لمدة زمنية تتراوح بين ثلاث وخمس سنوات لتنفيذ برامجها المختلفة. وتختلف السنة المالية وفقا لكل دولة كما سبق الذكر، وفقا لطبيعة العمليات الاقتصادية للدولة وما استقر عليه العرف المالي بها.  ومن المعروف أنه كلما قصرت الفترة الزمنية كلما زادت دقة التقديرات للكميات المالية بالموازنة العامة. وتعد فترة سنة فترة ملائمة نسبيا فيما يتعلق بتحديد التقديرات المختلفة للإيرادات والنفقات العامة وهي ملائمة أيضا لحركة المعاملات الاقتصادية للقطاعات المختلفة. 

2.    مبدأ شمول الموازنة:

يقصد به شمول وثيقة الموازنة لكافة الإيرادات والنفقات العامة للدولة خلال السنة المالية بشفافية كاملة. هذا الشمول يسمح للأجهزة الرقابية المختلفة برقابة الأجهزة التنفيذية المختلفة القائمة بعمليات الإنفاق العام وما تقوم به من تحصيل للإيرادات. أي لا تقيد المعاملات في الموازنة بصورة صافية (بمعنى أن تطرح الإيرادات من النفقات) على عكس تسجيل بعض المعاملات الأخرى (مثال صافي عوائد عناصر الإنتاج في الخارج أو مفهوم صافي الصادرات... )

3.    مبدأ شيوع الموازنة:

يقضي مبدأ شيوع الموازنة كأحد المبادئ الأساسية للموازنة العامة هو ألا يتم تخصيص إيرادات (إيراد) معينة لنفقات محددة، باعتبار أن الموازنة بوتقة تصب فيها كل الموارد العامة لمواجهة عمليات الإنفاق العام المختلفة. على سبيل المثال لا يمكن وفقا لهذا المبدأ أن تخصص إيرادات قناة السويس لتمويل إنفاق قطاع التعليم...

4.    مبدأ وحدة الموازنة:

يقصد بمبدأ وحدة الموازنة أن تدرج كافة الإيرادات والنفقات في صك واحد أو وثيقة واحدة، وهو ما لا يسمح تطبيقه بوجود صور لبعض الإيرادات أو النفقات خارج الموازنة. 

5.    مبدأ توازن الموازنة:

ينص مبدأ توازن الموازنة على أن تكون النفقات العامة فى حدود إيراداتها على أن يتم تمويل العجز فى الإيرادات عن طريق إيجاد بدائل التمويل الاقتصادية الملائمة لتغطية هذا العجز. بمعنى أن يكون الاقتراض في حدود قدرة الدولة على السداد، أي أن الاقتراض هو وسيلة مؤقتة لتمويل الاختلال الذي يفترض أن يكون مؤقتاً. ولهذا تنص بعض قوانين الموازنة على أن يكون الاقتراض لتمويل الإنفاق الرأسمالي وليس الجاري فيما يعرف بالقاعدة الذهبية للموازنة.

·        تقسيمات (تبويب) الموازنة:

    حتى يستطيع المتخصص والتشريعي والسياسي وحتى المواطن العادي قراءة وثيقة الموازنة العامة وحتى يمكن التعرف على هيكل الإيرادات والنفقات العامة فإنها لا بد أن تعرض في صورة مجموعة من التقسيمات التي تشمل برامج وأنشطة الجهات المختلفة ونوعية الإنفاق والإيراد والوظيفة التي يؤديها كل إنفاق ومصادر تمويله. ويقصد بتقسيمات الموازنة الطرق المختلفة التي يتم بها عرض النفقات والإيرادات على البرلمان من اجل التعرف على هيكلها ومعرفة مدى توظيفها ومساهمتها في تحقيق أهداف خطة التنمية الاقتصادية. وتعرض الموازنة العامة فى ثلاث أنواع من التقسيمات يختلف باختلاف الغرض من طريقة العرض، هى كالتالي:

1.                التقسيم الوظيفي

 الأساس الذي يقوم عليه التقسيم الوظيفي هي تقسيم عمليات الإنفاق وفقا للغرض منها. إذ يتم تقسم الإنفاق العام وفقاً للوظائف التى تقوم بها الحكومة مثل توفير الرعاية الصحية والتعليمية أو الدفاع والأمن والعدالة...ويساعد هذا التقسيم فى قياس كيفية تخصيص الحكومة للموارد المتاحة لديها للقيام بأنشطة محددة وتحقيق أهداف متنوعة. أي يمكن من خلاله معرفة الأهمية النسبية للوظائف الحكومية والتي تختلف من فترة لأخرى. ووفقا لأخر تقسيم لنظام إحصائيات مالية الحكومة (2001GFS)   تقسيم العمليات المالية وفقا للوظائف التالية:

1.                خدمات عمومية عامة

2.                الدفاع والأمن القومى

3.                النظام العام وشئون الأمن العام

4.                الشئون الاقتصادية

5.                حماية البيئة

6.                الإسكان والمرافق المجتمعية

7.                الصحة

8.                الشباب والثقافة والشئون الدينية

9.                التعليم

10. الحماية الاجتماعية

2.                التقسيم الإداري

      الأساس الذي يقوم عليه هذا التصنيف هو تحديد الجهة التي تقوم بالإنفاق أو تحصل الإيراد. ولهذا يتم توزيع الإنفاق العام على الجهات الإدارية للدولة (الحكومة المركزية والهيئات التابعة لها والحكومات المحلية ووحدات القطاع العام وغيرها من الجهات التابعة للدولة)، والأمر ذاته في عمليات تحصيل الإيرادات. ويختلف هذا التقسيم من دولة إلى أخرى وفقا للنظام والهيكل الإداري لكل دولة، وإن جرت العادة على أن تتضمن الموازنة الوحدات التابعة للحكومة العامة والتي حددها نظام الحسابات القومية الدولي.

3.                التقسيم الإقتصادى

        تقسيم المعاملات المالية لعامة وفقا للتقسيم الاقتصادي على أساس الطبيعة الاقتصادية للمعاملة. أى هل إذا كانت تتم بمقابل أم بدون مقابل، تتم لأغراض جارية أم رأسمالية. وعادة ما يستخدم هذا التقسيم للتعرف على طبيعة العمليات الحكومية وأثارها الاقتصادية، فأثر الإنفاق الجاري الاقتصادي يختلف عن أثر الإنفاق على المعاملات الرأسمالية.

·       الأسس المحاسبية فى تسجيل المعاملات

عند إعداد الموازنة العامة يراعى مجموعة من الأسس المحاسبية عند تبويب المعاملات المالية بصرف النظر عن اختلاف نوعية الموازنة المطبقة. ويقصد بالأساس المحاسبي مجموعة المبادئ المحاسبية التى تحدد توقيت إثبات المعاملات أو الوقائع فى السجلات لأغراض تسجيل المعاملات المالية. وتتعدد هذه الأسس المحاسبية كما يوضحها الجدول التالي:

الجدول رقم (1): أساس تسجيل المعاملات المالية بالموازنة

الموازنة العامة في مصر

هذا الجزء يتناول الموازنة العامة المصرية قبل وبعد التعديلات التي واكبت صدور قانون الموازنة 87 لسنة 2005 ومن ثم أهم التعديلات التي أدخلت على شكل تبويب الموازنة وأساسها المحاسبي وغيرها من التعديلات على قانون الموازنة 53 لسنة 1973.

·       الإطار التشريعي والدستوري

1.    تعريف الموازنة في الحالة المصرية

عرف القانون رقم 53 لسنة 1973 بشأن الموازنة العامة للدولة الموازنة على أنها "البرنامج المالي للخطة عن سنة مالية مقبلة لتحقيق أهداف محددة وذلك فى إطار الخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية وطبقاً للسياسة العامة للدولة" وتبدأ السنة المالية من أول يوليو وتنتهي فى آخر يونيه من كل عام، وإذا لم يصدر قانون الموازنة العامة قبل بدء السنة المالية يتم الصرف في حدود اعتمادات موازنة السنة المالية السابقة إلى حين اعتمادها. 

2.   مراحل إعداد الموازنة فى مصر

تخضع دورة إعداد الموازنة فى مصر إلى المراحل المعروفة وهي باختصار الإعداد والإقرار ومتابعة تنفيذ الموازنة.    

1.    مرحلة الإعداد:

تبدأ مرحلة الإعداد بإرسال وزارة المالية منشور إعداد الموازنة إلى جميع الجهات والوحدات التابعة للموازنة العامة وهو ما يعرف بمنشور الموازنة، ويوضح هذا المنشور القواعد والإجراءات التى يجب الالتزام بها عند إعداد موازنة الجهة. ووفقا للمادة (13) من قانون الموازنة رقم 53 لسنة 1973 تقوم كل جهة بإعداد مشروع موازنتها وتقديمه إلى وزارة المالية قبل بدء السنة المالية بأربعة أشهر على الأقل (أي فى موعد غايته فبراير من كل عام). ووفقاً للمادة (115) من الدستور المصرى تلتزم وزارة المالية بعرض مشروع الموازنة العامة على مجلس الوزراء وإحالته إلى مجلس الشعب قبل بدء السنة المالية بشهرين على الأقل (أي فى موعد غايته مايو من كل عام). وقد تم تعديل الفترة لتصبح ثلاثة شهور.

2.    مرحلة الإقرار (التصديق):

يتولى البرلمان – ممثلاً فى لجنة الخطة والموازنة – بمناقشة مشروع الموازنة العامة وعقد جلسات الاستماع والاجتماعات مع الجهات والمسئولين وإعداد تقرير بشأن الموازنة يعرض على مجلس الشعب لإقرار الموازنة الجديدة حتى يبدأ العمل بها مع بداية السنة المالية فى أول يوليه من كل عام.

بمجرد اعتماد الموازنة من مجلس الشعب يصدر قانون بربطها ويسمى ذلك بربط الموازنة. وقد أجاز المشرع، في ظل ضوابط معينة وبما لا يخل بدقة التخطيط المالي، إمكانية زيادة ربط بعض بنود الموازنة إذا ما اقتضت الظروف ذلك من خلال ما يسمى بالتأشيرات العامة والخاصة. وفي حالة زيادة بعض البنود يظهر ما يسمى بالربط المعدل للموازنة. أما الفعلي أو ما يسمى بالحساب الختامي فهو يبين ما أسفرت عنه نتائج التنفيذ الفعلي للموازنة، وعلى ذلك فإن:

جدول رقم (2): أنواع الربط في الموازنة العامة

3.    مرحلة الحسابات الختامية (نتائج التنفيذ الفعلية):

 وفقاً لنص المادة (31) من قانون الموازنة تلتزم وزارة المالية وزارة المالية بإحالة مشروعات قوانين الحسابات الختامية ونتائج تنفيذ الموازنة العامة للدولة إلى مجلس الشعب والجهاز المركزي للمحاسبات خلال تسعة أشهر من انتهاء السنة المالية، على أن يعرض الجهاز المركزي للمحاسبات تقريره على البرلمان بعد شهرين من إحالة الحسابات الختامية من وزارة المالية. ومع التعديل الجديد للدستور تم تعديل الفترة لتصبح 6 شهور فقط بدلا من تسعة شهور.

3.   الجهات الفاعلة فى الموازنة العامة المصرية

1.    دور وزارتي المالية و التخطيط (التنمية الاقتصادية حاليا): يتلخص دور الوزارتين فى:

o       إعداد مشروع الموازنة وعرضه على مجلس الشعب.

o       إعداد قوانين ربط الحسابات الختامية.

o       إصدار تقارير ربع سنوية لمتابعة الأداء المالي.

2.    دور مجلس الشعب، يتمثل بصفة رئيسية في:

o       إقرار مشروع الموازنة العامة، وإجراء التعديلات على اعتمادات بعض الجهات.

o       حق المجلس فى إقرار الاعتمادات المالية الإضافية خلال العام المالي.

o       متابعة نتائج تنفيذ الموازنة وإقرار حساباتها الختامية.

3.    الجهاز المركزي للمحاسبات، ويعمل على:

o       الفحص والتدقيق المالي لنتائج تنفيذ موازنات الجهات المختلفة.

o       إعداد تقارير محاسبية عن نتائج تنفيذ الموازنة والحسابات الختامية تعرض على مجلس الشعب.

·  الموازنة المصرية بعد التعديلات التي أدخلها قانون الموازنة الجديد

أدخل القانون رقم 87 لسنة 2005 عدة تعديلات سواء على شكل تبويب الموازنة المصرية أو على أسس تسجيل المعاملات المالية بالإضافة إلى العناصر الموازنة. فقد أدخل القانون العديد من التعديلات على هيكل الموازنة العامة وبصفة رئيسية تطوير التقسيم الاقتصادي والوظيفي في الصورة التالية:

·        التقسيم الاقتصادي

تم تطوير التقسيم الاقتصادي للموازنة والتحول من التقسيم القائم على التمييز بيمن الموازنة الجارية والرأسمالية إلى تقسيم جديد يتفق مع المعايير الدولية التى أقرها دليل إحصاءات مالية الحكومة الصادر عن صندوق النقد الدولي، ويوضح الجدول التالي التقسيم الاقتصادي القديم للنفقات العامة والتصنيف الحالي لها على النحو التالي:

text-align: center; line-height: 15