مرتب بدل العدوى قرار مجلس الوزراء في 21/ 9/ 1938 في شأن صرفه لموظفي المعامل الرئيسية والإقليمية ومعهد الأبحاث

الحكم كاملاً

مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة - العدد الثالث (من أول يونيه إلى آخر سبتمبر سنة 1958) - صـ 1406

(149)
جلسة 14 من يونيه سنة 1958

برياسة السيد/ السيد علي السيد رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة السيد إبراهيم الديواني وعلي إبراهيم بغدادي والدكتور محمود سعد الدين الشريف ومصطفى كامل إسماعيل المستشارين.

القضية رقم 611 لسنة 3 القضائية

مرتب بدل العدوى - قرار مجلس الوزراء في 21/ 9/ 1938 في شأن صرفه لموظفي المعامل الرئيسية والإقليمية ومعهد الأبحاث - مناط صرفه هو التعرض لخطر العدوى بسبب أداء الوظيفة - سريانه على شاغلي الوظائف الواردة به سواء كانوا أصلاء أم منتدبين.
إن المناط في صرف مرتب بدل العدوى للموظفين والمستخدمين الكتابيين والإداريين بالمعامل وفقاً لقرار مجلس الوزراء الصادر في 21 من سبتمبر سنة 1938، هو التعرض لخطر العدوى بسبب أداء أعمال الوظيفة التي تعرض لهذا الخطر، يستوي في ذلك أن يقوم بتلك الأعمال أصيل في الوظيفة أو مندوب لها، ما دام المندوب بحكم ندبه يضطلع بتأدية هذه الأعمال فعلاً، وبوجه التقابل وللحكمة عينها إذا كان الأصيل في الوظيفة مندوباً لعمل آخر، فإنه لا يستحق هذا البدل في مدة ندبه بعيداً عن أعمالها؛ ومن ثم فلا وجه لما تذهب إليه الحكومة من عدم استحقاق المدعي مرتب بدل العدوى عن المدة التي كان منتدباً فيها بالمعامل، بينما كان يصرف خلالها مرتبه من ربط وظيفة من الدرجة السابعة بقسم مستشفيات الأمراض المتوطنة بمقولة إنه كان منتدباً وليس أصيلاً في المعامل.

إجراءات الطعن

في 28 من مارس سنة 1957 أودع السيد رئيس هيئة مفوضي الدولة طعناً في الحكم الصادر من المحكمة الإدارية لوزارة الصحة بجلسة 27 من يناير سنة 1957 في الدعوى رقم 379 لسنة 3 ق المرفوعة من عبد النور عبد الملك ضد وزارة الصحة، القاضي "برفض الدعوى، وإلزام المدعي بالمصروفات". وطلب السيد رئيس هيئة المفوضين - للأسباب التي استند إليها في عريضة الطعن - الحكم "بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع إلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء للمدعي بطلباته في الحدود الموضحة في أسباب الطعن، وإلزام الوزارة بالمصروفات". وقد أعلن الطعن للحكومة في 7 من مايو سنة 1957، وللمدعي في 22 منه، وعين لنظره جلسة 29 من مارس سنة 1958، وفيها سمعت المحكمة ما رأت سماعه من إيضاحات، وأرجأت النطق بالحكم لجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة - حسبما يبين من الأوراق - تتحصل في أنه بصحيفة أودعت سكرتيرية المحكمة الإدارية لوزارة الصحة في 25 من إبريل سنة 1956 أقام المدعي الدعوى رقم 379 سنة 3 ق ضد وزارة الصحة، طالباً الحكم بأحقيته في صرف بدل عدوى بالشروط والأوضاع المقررة بقرار مجلس الوزراء الصادر في 21 من سبتمبر سنة 1938 من تاريخ نقله إلى المعامل في 14 من أغسطس سنة 1945 وما يستجد، مع صرف الفروق المالية الناشئة عن ذلك. وقال - بياناً لذلك - إنه التحق بوظيفة كتابية بمخازن وزارة الصحة، ثم نقل إلى مخازن المعامل الرئيسية في 14 من أغسطس سنة 1945 بالدرجة الثامنة، وفي سنة 1949 أسندت إليه أمانة مخازن المصلحة، وطبيعة العمل بالمعامل يعرض المدعي للعدوى؛ لأنه بحكم عمله دائم الاتصال بالأعمال البكتريولوجية واستلام مرتجعات الملابس والأدوات والمهمات من الأطباء والممرضين بعد استعمالها، وكذلك تصدير مزارع الميكروبات إلى المعامل الإقليمية وما إلى ذلك من أعمال أخرى. وفي 21 من سبتمبر سنة 1938 صدر قرار من مجلس الوزراء بمنح بدل عدوى لمن يعملون بالمعامل، وقد طالب المدعي بصرف هذا المرتب إليه، غير أن الوزارة كانت تتذرع دائماً بعدم كفاية الاعتماد المخصص لذلك. وقد صدر أخيراً قرار من اللجنة القضائية لوزارة الصحة في التظلم المرفوع إليها من أحمد محمد سلطان أمين مخزن معمل المصل بمصلحة المعامل بأحقيته في صرف بدل العدوى، وتأيد هذا القرار من محكمة القضاء الإداري، فتقدم المدعي وزملاؤه أمناء مخازن مصلحة المعامل بتظلم إلى السيد وكيل الوزارة لصرف بدل عدوى إليهم، فأحال السيد الوكيل التظلم إلى مستشار الرأي لوزارة الصحة الذي أفتى "بوجوب صرف بدل العدوى بالنسبة للموظفين المذكورين على الوفورات حيث إن المبالغ المدرجة في الميزانية لا تكفي"، كما أشار "بوجوب العمل على طلب الاعتماد الكافي لصرف المبالغ المستحقة"، إلا أن الوزارة - بالرغم من هذه الفتوى - لم تقم بصرف بدل العدوى للمدعي، فاضطر إلى رفع هذه الدعوى. وقد ردت مصلحة المعامل على الدعوى بأن المدعي ألحق بالخدمة بمصلحة المعامل باليومية في 18 من أغسطس سنة 1941، وعين في الدرجة الثامنة من أول مارس سنة 1948، ثم ضمت مدة خدمته السابقة باليومية فاعتبر في الدرجة الثامنة من تاريخ التحاقه بالخدمة، وقد رقي إلى الدرجة السابعة اعتباراً من 26 من مايو سنة 1954 على ميزانية مصلحة الأمراض المتوطنة واستمر منتدباً بالمعامل، وأنه يعمل الآن كأمين مخزن بالمصلحة. ثم قالت المصلحة إنه لم يمنح بدل العدوى في المدة السابقة لندبه بالمصلحة على ميزانية مصلحة بحوث الأمراض المتوطنة لعدم كفاية الاعتماد المخصص لمصلحة المعامل لمرتب بدل العدوى، وقد أفاد ديوان الموظفين بكتابه المؤرخ 14 من سبتمبر سنة 1955 بأن مرتب بدل العدوى لا يمنح إلا لشاغلي الوظائف المدرجة بميزانية القسم المقرر لها بدل العدوى ولا يرتب للمنتدبين حقاً فيه، كما أفادت مصلحة بحوث الأمراض المتوطنة بأنه غير مقرر لوظيفته بالمصلحة مرتب بدل عدوى. وبجلسة 27 من يناير سنة 1957 حكمت المحكمة "برفض الدعوى، وألزمت المدعي بالمصروفات". وأقامت قضاءها على أن "الفترة التي يطالب المدعي بصرف بدل العدوى عنها تنقسم إلى قسمين، أولهما المدة السابقة على ترقيته إلى الدرجة السابعة في 26 من مايو سنة 1954، وثانيهما المدة اللاحقة لذلك التاريخ"، أما عن الفترة الأولى "فإن قضاء المحكمة الإدارية العليا قد استقر على أن القواعد التنظيمية العامة التي تصدرها السلطة التنفيذية والتي تتضمن مصروفاً غير وارد في الميزانية لا يتكامل وجودها القانوني إلا بعد أن توافق السلطة التشريعية على الاعتماد اللازم للتنفيذ، ويستوي في هذا ألا يكون هناك اعتماد مدرج لتنفيذ قرار السلطة التنفيذية أو ألا يكون هناك اعتماد كافٍ للتنفيذ؛ لأن موافقة السلطة التشريعية على الاعتماد يجب أن تتناول المبدأ والمقدار بالضبط وإلا استحال قانوناً دفع المبلغ المقرر"، وأنه "أخذاً بهذه القاعدة القانونية لا يكون لقرار مجلس الوزراء الصادر في 21 من سبتمبر سنة 1938 أثره الكامل المطلق إلا إذا استكمل وجوده القانوني باعتماد السلطة التشريعية لجميع المال اللازم لتنفيذه، وبهذا فقد استحال على الوزارة المدعى عليها منح المدعي بدل عدوى لعدم كفاية الاعتماد المخصص لمصلحة المعامل لمرتب بدل العدوى؛ أي أن القرار لم يستكمل أهم عناصره وهو المصرف المالي، وبالتالي فلا يمكن إلزام الوزارة بدفع بدل العدوى المطالب به"، وأما عن الفترة الثانية، وهي التي تبدأ في 26 من مايو سنة 1954 تاريخ ترقية المدعي إلى الدرجة السابعة على ميزانية مصلحة بحوث الأمراض المتوطنة مع استمرار ندبه للعمل بمصلحة المعامل "فإن الدرجة التي رقي إليها في ميزانية تلك المصلحة لم يعتمد لها مال بالميزانية للصرف منه على مرتب بدل العدوى، وبهذا يستحيل صرف المرتب المطلوب كما يستحيل صرفه إليه على ميزانية مصلحة المعامل المنتدب للعمل بها؛ ذلك لأن هذا المرتب لا تصرفه هذه المصلحة الأخيرة إلا لمن يشغلون درجاتها والذي تقرر لهم هذا المرتب، والمدعي كما هو ثابت من الأوراق ليس موظفاً أصيلاً في تلك المصلحة ولكنه منتدب؛ فلا يحق له - والحال كذلك - صرف بدل العدوى، وإلا كان في ذلك تجاوز لاعتمادات هذه المصلحة، وهو أمر يحرمه قانون ربط الميزانية" وأنه لذلك "تكون الدعوى على غير أساس سليم من القانون".
ومن حيث إن الطعن يقوم على أن عدم كفاية الاعتماد المالي - طبقاً للمبدأ الذي وضعته المحكمة العليا - لا يحول دون إنفاذ أثر القرار متى استوفى أوضاعه وتكاملت له مقوماته التي تجعله نافذاً قانوناً، فكان لزاماً على الوزارة استيفاء المبالغ اللازمة لأداء البدل كاملاً تنفيذاً للقرار الصادر في هذا الشأن؛ وبهذه المثابة يكون طلب المدعي قائماً على أساس سليم من القانون متعيناً إجابته إليه بما يترتب على ذلك من فروق مالية عن الفترة التي لم يتقادم الحق في صرفها خلالها بالتقادم، وإذ ذهب الحكم المطعون فيه مذهباً مخالفاً فإنه يكون قد خالف القانون.
ومن حيث إنه في 12 من أغسطس سنة 1938 رفعت اللجنة المالية مذكرة إلى مجلس الوزراء في شأن صرف بدل عدوى لموظفي المعامل الرئيسية والإقليمية ومعهد الأبحاث ورد بها ما يأتي: "يصرف لأطباء وموظفي مستشفيات الحميات والجذام والأمراض الصدرية بدل عدوى تختلف فئاته باختلاف الدرجات، وقد حددها قرار مجلس الوزراء الصادر في 18 من يوليه سنة 1936 كما يلي: 60 ج في السنة للأطباء و36 ج في السنة لموظفي الدرجة السادسة و24 ج في السنة لموظفي الدرجة السابعة و12 ج في السنة للممرضات والمولدات من الدرجة الثامنة و6 ج للخدمة السايرة. وقد جاء في كتاب لوزارة الصحة العمومية تاريخه 27 من مارس سنة 1938 أن المعامل الرئيسية والإقليمية ومعهد الأبحاث تقوم بفحص عينات الأمراض التي ترد لها من مختلف جهات القطر ومن بينها الأمراض المعدية كالطاعون والحميات المتنوعة والدفتريا والدرن وداء الكلب... إلخ، ولما كان موظفو ومستخدمو هذه الوحدات يتداولون تلك العينات فهم بحكم وظائفهم معرضون لخطر العدوى شأنهم شأن زملائهم الذين يقومون بعلاج تلك الأمراض؛ لذلك توصي الوزارة على معاملتهم معاملة زملائهم ومنحهم مرتب العدوى بواقع الفئات التي أقرها مجلس الوزراء في 18 من يوليه سنة 1936، وفيما يلي بيان الوظائف التي توصي الوزارة على منح شاغليها مرتب العدوى: (1) مدير المعامل. (2) وكيل المعامل. (3) مدير معهد ومستشفى الكلب. (4) البكتريولوجيون بالمعامل الرئيسية والإقليمية ومستشفى الكلب والأطباء الذين يقومون بالأعمال البكتريولوجية. (5) الطبيب البيطري بالمعامل. (6) الأخصائيون بمعهد الأبحاث. (7) البكتريولوجيون بمعهد الأبحاث. (8) أطباء معهد الأبحاث. (9) محضران من الدرجة الثامنة بالمعامل. (10) الموظفون والمستخدمون الإداريون والكتابيون بالمعامل ومستشفى الكلب. (11) مساعدو المعامل (القسم البكتريولوجي) بالمعامل الرئيسية والإقليمية ومستشفى الكلب، وستخصم هذه المرتبات على الوفورات إلى أن يتسنى إدراجها في الميزانية، واللجنة ترى الموافقة على طلب وزارة الصحة العمومية، على أن يكون صرف هذه المرتبات من تاريخ قرار مجلس الوزراء بدون أثر رجعي، واللجنة تتشرف برفع رأيها إلى مجلس الوزراء لإقراره". وقد وافق مجلس الوزراء بجلسته المنعقدة في 21 من سبتمبر سنة 1938 على رأي اللجنة المبين في هذه المذكرة، وأبلغت وزارة المالية بهذا القرار.
ومن حيث إنه يبين من الاطلاع على ملف خدمة المدعي أنه التحق بخدمة وزارة الصحة في 18 من أغسطس سنة 1941 بوظيفة عامل مؤقت بالمخازن، وقد نقل إلى مصلحة المعامل اعتباراً من 14 من أغسطس سنة 1954، وعين في الدرجة الثامنة اعتباراً من أول مارس سنة 1948. ورقي إلى الدرجة السابعة اعتباراً من 26 من مايو سنة 1954، على أن تصرف ماهيته من ربط وظيفة من الدرجة السابعة بقسم مستشفيات الأمراض المتوطنة. وبتاريخ 28 من نوفمبر سنة 1957 وافقت لجنة شئون الموظفين بالوزارة على "نقل السيد/ عبد النور عبد الملك الكاتب من الدرجة السابعة بمصلحة بحوث الأمراض المتوطنة ومكافحتها (قسم مستشفيات الأمراض المتوطنة) والمنتدب للعمل بمصلحة المعامل، إلى مصلحة المعامل، وذلك اعتباراً من 28 من نوفمبر سنة 1957".
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة جرى على أنه إذا كان القرار الإداري من شأنه ترتيب أعباء مالية جديدة على عاتق الخزانة فلا يتولد أثره حالاً ومباشرة إلا إذا كان ذلك ممكناً وجائزاً قانوناً أو متى أصبح كذلك بوجود الاعتماد المالي الذي يستلزمه تنفيذ القرار لمواجهة هذه الأعباء، ولكن يبين من استقراء قرار مجلس الوزراء سالف الذكر، بحسب نصوصه وفحواه على هدي مذكرة اللجنة المالية التي وافق عليها، أنه لم يعلق نفاذه على فتح الاعتماد المالي اللازم لذلك، وإنما قضى "بخصم هذه المرتبات على الوفورات إلى أن يتسنى إدراجها في الميزانية"، فقصد أن يكون حق ذي الشأن منجزاً، يستوفيه متى قام موجبه، ولذا دبر القرار المصرف المالي المؤقت لذلك، وهو وفور المرتبات إلى أن تدرج الاعتمادات اللازمة في الميزانية، وهو ما يؤكد اعتباره هذا الحق منجزاً واجب الأداء حالاً غير موقوف على فتح الاعتمادات، بل يستوفى من الوفورات إن لم تدرج الاعتمادات. وينبني على ذلك من جهة أخرى إذا لم تكف الاعتمادات المدرجة لأداء هذه المرتبات خلال السنة المالية، فيرجع إلى وفورات المرتبات لتغطية الفرق، أما إذا لم تكف وفورات المرتبات، في حالة عدم إدراج اعتمادات أو لم تكفِ الاعتمادات المدرجة مع وفورات المرتبات لمواجهة مرتبات بدل العدوى المستحقة كاملة، فلا مفر عندئذٍ من ضغط هذه المستحقات والنزول بها نسبياً إلى الحد الذي تسمح به موارد الميزانية على النحو المتقدم.
ومن حيث إنه لا وجه لما تذهب إليه الحكومة من عدم استحقاق المدعي مرتب بدل العدوى عن المدة التي كان منتدباً فيها بالمعامل بينما كان يصرف خلالها مرتبه من ربط وظيفة من الدرجة السابعة بقسم مستشفيات الأمراض المتوطنة بمقولة إنه كان منتدباً وليس أصيلاً في المعامل - لا وجه لذلك؛ لأن المناط في صرف هذا المرتب هو التعرض لخطر العدوى بسبب أداء أعمال الوظيفة التي تعرضه لهذا الخطر، يستوي في ذلك أن يقوم بتلك الأعمال أصيل في الوظيفة أو مندوب لها، ما دام المندوب بحكم ندبه يضطلع بتأدية هذه الأعمال فعلاً، وبوجه التقابل وللحكمة عينها، إذا كان الأصيل في الوظيفة مندوباً لعمل آخر، فإنه لا يستحق هذا البدل في مدة ندبه بعيداً عن أعمالها.
ومن حيث إن هذه المحكمة سبق أن قضت بأن مقتضيات النظام الإداري تدعو إلى اعتبار الطلب أو التظلم الذي يوجهه الموظف إلى السلطة الرياسية المختصة متمسكاً فيه بحقه وطالباً أداءه يقوم مقام المطالبة القضائية في قطع التقادم.
ومن حيث إنه لما كانت دعوى المدعي - على ما يبين من الاطلاع على ملف خدمته - لم يسبقها تظلم إداري من قبله قاطع للتقادم قبل خمس السنوات الأخيرة السابقة على رفع الدعوى في 25 من إبريل سنة 1956، فإن المدعي لا يستحق مرتب بدل العدوى إلا بالنسبة لما لم ينقض عليه أكثر من خمس سنوات سابقة على هذا التاريخ.
ومن حيث إنه لكل ما تقدم يكون الحكم المطعون فيه قد جانب الصواب متعيناً إلغاؤه، ويتعين القضاء في الدعوى على الوجه المبين بالمنطوق.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه، وباستحقاق المدعي لبدل العدوى بالتطبيق لقرار مجلس الوزراء الصادر في 21 من سبتمبر سنة 1938، وذلك فيما لم ينقضِ عليه خمس سنوات سابقة على رفع الدعوى الحاصل في 25 من إبريل سنة 1956، وألزمت الحكومة بالمصروفات.