قضية البدون في االكويت: قراءة في الأبعاد الداخلية والخارجية

(الجزء الأول)

د. عصام عبد الشافي

بعد اكتشاف النفط في دولة الكويت، بدأت الهجرة للكويت من البلدان المجاورة بحثاً عن الرزق والاستقرار، مستغلين عدم وجود ضوابط للدخول للكويت والاستثناء الممنوح لأفراد العشائر من قانون الإقامة المطبق في أواخر الخمسينات. فأخفى العديد منهم هوياتهم مدعين انتماءهم إلى فئة عديمي الجنسية وذلك طمعاً في الحصول فيما بعد على الجنسية الكويتية وامتيازاتها، فتنامت هذه الفئة بشكل كبير خلال العقود التالية. وظهرت بشكل علني بعد إحصاء 1965م حيث تبين أن تعدادهم آنذاك قد بلغ 51466 فردا، وانخفض العدد في إحصاء عام 1970 إلى 29461 فرداً، في ظل استمرار عملية التجنيس، لكن نتيجة عدم وجود رؤية مستقبلية لمخاطر الموضوع، تزايدت أعداد فئة البدون وفق إحصاء 1990م ليصل إلى ما يقرب من 246 ألف فرد. 

وبعد تحرير دولة الكويت عام 1991م انخفض العدد إلى حوالي 120 ألف فرد، نتيجة هجرة الآلاف منهم إلى دول الجوار بسبب ظروف الغزو العراقي، وتغاضي الحكومة عن عمليات شراء البدون لجوازات سفر أجنبية، والتي لجأ إليها البعض نتيجة الضغط والتضييق عليهم. وفي مارس 1996م أنشئت اللجنة التنفيذية لشؤون المقيمين بصورة غير قانونية برئاسة وزير الداخلية بمرسوم أميري رقم 58 لسنة 1996م بهدف اتخاذ الإجراءات التنفيذية اللازمة لمعالجة أوضاع البدون. 

أولاً: الأبعاد القانونية لـقضية "البدون" أو "عديمو الجنسية":

وفقاً للاتفاقية الدولية بشأن وضع الأشخاص عديمي الجنسية الصادرة عام 1954، فإن "البدون أو غير محددي الجنسية" هو "الشخص الذي لا تعتبره أية دولة مواطنا فيها بمقتضى تشريعاتها. يشير مفهوم البدون في الإطار الكويتي إلى فئة غير محددي الجنسية، والتي تنقسم إلى مجموعتين: الأولى "عديمي الجنسية القانونية"، والتي لا يتمتع المنتمين لها بأي جنسية، والثانية: فئة "عديمي الجنسية الفعليين" وتضم من أخفوا جنسيتهم الفعلية وصعب إثبات انتمائهم إلى أي دولة أخرى.

وقد نصت الاتفاقية على أن "عديم الجنسية" هو "الشخص الذي لا تعتبره أية دولة مواطناً فيها بمقتضى تشريعها". وهذا يعني أنهم أجانب في كل دول العالـم رغم أن الجنسية حق من حقوق الإنسان، ويوجد هؤلاء كمقيمين بصفة دائمة على إقليم بعض الدول مثل دول الخليج  ويطلق عليهم البدون، ولوضعهم الخاص فقد برهنت منظمة الأمم المتحدة  في عدة مناسبات على إهتمامها البالغ بهم وحاولت أن تضمن لهم أوسع ممارسة ممكنة للحقوق والحريات الأساسية المكتسبة للفرد بحكم إنسانيته. وبموجب إتفاقية 1954، تتمثل حقوق عديمي الجنسية في:

1ـ حقوق مماثلة للحقوق الممنوحة للوطني: 

وهذه الحقوق هي الحقوق الشخصية بحيث يخضع لقانون بلد موطنه، أو لقانون بلد اقامته إذا لم يكن له موطن، ويجب على الدولة التي يقيم فيها كموطن له أو كمحل اقامة دائمة له على احترام حقوقة المكتسبة والناجمة عن أحواله الشخصية، لا سيما الحقوق المرتبطة بالزواج وغيره. ومن الحقوق المماثلة حق ممارسة الشعائر الدينية وحرية توفير التربية الدينية لأولادهم،  وحق الملكية الفكرية في مجال حماية الملكية الصناعية والادبية والفنية بحيث يجب أن يمنح عديم الجنسية في بلد اقامته  المعتادة نفس الحماية الممنوحة للوطنيين، كما يمنح في إقليم أي من الدول المتعاقدة الأخرى نفس الحماية الممنوحة في ذلك الأقليم لمواطني بلد اقامته المعتادة. 

وكذلك حق التقاضي أمام المحاكم، وبما في ذلك المساعدة القضائية والأعفاء من ضمان أداء المحكوم به. وحيثما وجد نظام تقنين ينطبق على عموم السكان ويخضع له التوزيع العمومي للمنتجات غير المتوفرة بالقدر الكافي يجب أن يعامل عديم الجنسية معاملة الوطني. ومن الحقوق التي يتساوى فيها مع الوطني حق التعليم الإبتدائي وتشريع العمل والضمان الإجتماعي، والحق في الإغاثة والمساعدة العامة والمساعدة الإدارية، وتأمين الحماية الدبلوماسية في المطالبات الدولية التي يكون عديم الجنسية طرفا فيه.

2ـ حقوق ممنوحة لعديم الجنسية بإعتباره أجنبياً على الإقليم: 

من الحقوق الثابتة لعديم الجنسية أن يعامل بأفضل الحقوق والمزايا الممنوحة للرعايا الأجانب، وأن يعفى من شرط المعاملة التشريعية بالمثل متى ما كان فيه سلب لمزايا ممنوحة للأجانب، وتمتنع الـدولة التي يقيم فيها أو الـتي اتخذها موطنا له عن تطـبيق التدابير الإستثنائية التي تتخذ ضد أشخاص أو ممتلكات أو مصالح مواطني الدولة التي كان يحمل جنسيتها سابقاً متى ما فقدها وأصبح عديم الجنسية. ويجب على الدول أن تمنح عديمي الجنسية الموجودين على إقليمها أفضل معاملة ممكنة بحيث لا تكون بأي حال أدنى رعاية من تلك الممنوحة للأجانب عامة في ما يتعلق باحتياز الأموال المنقولة وغير المنقولة والحقوق الأخرى المرتبطة بها، وبالإيجار وغيره من العقود المتصلة بملكية الأموال المنقولة وغير المنقولة. 

ومن الحقوق الممنوحة لعديمى الجنسية المقيمين بصورة نظامية حق الإنتماء للجمعيات الخيرية التي لا تستهدف الربح والنقابات المهنية، على أن تقدم الدولة لهم أفضل معاملة ممكن أن تمنح لمواطني بلد أجنبي. وعلى الدولة التي يقيم فيها عديم الجنسية بصورة نظامية أن تمنحه أفضل معاملة ممكنة، لا تكون في أية حال أدنى مؤاتاة من تلك التي تمنح عادة للأجانب فيما يتعلق بحق ممارسة عمل المأجور وكذلك في ما يتعلق بالحق في ممارسة عمل لحسابهم الخاص في الزراعة، والصناعة والحرف اليدوية والتجارية، وكذلك في إنشاء شركات تجارية وصناعية.

أما فيما يخص الإسكان وبقدر ما يكون هذا الموضوع خاضعا للقوانيين، أو الأنظمة الداخلية للدولة وتحت إشراف سلطاتها العامة، فأنه يجب أن يمنح عديم الجنسية أفضل المعاملة الممكنة على ألا تكون بأي حال من الأحوال أقل رعاية من تلك الممنوحة للأجانب بصفة عامة.

وعلى صعيد التعليم غير الإبتدائي فأن الدولة التي يقيم فيها عديم الجنسية ملزمة بتقديم أفضل الرعاية الممنوحة للأجانب خاصة على صعيد المتابعة الدراسية، والأعتراف بالمصادقات والشهادات المدرسية والدرجات العلمية الممنوحة في الخارج، والإعفاء من من الرسوم والتكاليف وتقديم المنح الدراسية، وحرية التنقل وإختيار محل الإقامة ممنوحة لعديم الجنسية على أن يكون ذلك رهناً بأي أنظمة تنطبق على الأجانب عامة.

3ـ حقوق ممنوحة لعديم الجنسية لصفته الخاصة: 

ومنها: أن تصدر الدول المتعاقدة بطاقة هوية لكل شخص عديم الجنسية موجود في إقليمها بصورة نظامية لا يمـلك وثيقة سفر صـالحة وذلك ليتمكن مــن السفر خارج الإقليم، وهذا الحق لا يمنع من أن تمتنع الدول من إصدار هذه الوثائق متى ما كان في منحه بطاقة الهوية ووثائق السفر خطر على أمنها ونظامها العام. ونسبة للوضع القانوني الخاص لعديم الجنسية تمتنع الدول المتعاقدة عن تحميله أيه أعباء ورسوم أوضرائب، ايا كانت تسميتها تغاير أو تفوق تلك المستوفاة أو التي يصار إلى استيفائها في الأحوال المماثلة، وهذا لا يمنع من تطبيق القوانين والأنظمة المتعلقة بالرسوم المتصلة بإصدار الوثائق الإدارية، بما فيها بطاقة الهوية.

ونصت اتفاقية 1954 كذلك على أن إبعاد الأجانب من إقليم الدولة حق من حقوق الدولة تتخذها في حق من هو مصدر خطر على الدولة وأمنها كحق مطلق لا تعقيب عليه ما لم تتخذه بصورة تعسفية، إلا أن الأمر يختلف مع عديمي الجنسية حيث لا يتم طردهم من اقليم الدولة إلا بناءً على الأصول الإجرائية التي ينص عليها القانون، على أن يسمح له ما لم تتطلب ذلك أسباب قاهرة تتصل بالأمن الوطني بأن يقدم بيانات لإثبات براءته، وبأن يمارس حق الاعتراض ويكون له وكيل يمثله لهذا الغرض أمام سلطة مختصة أو أمام شخص أو أكثر معينين خصيصاً من قبل السلطة المختصة، ويجب أن تمنح الدولة للمبعد مهلة معقولة ليلتمس خلالها قبوله بصورة نظامية في بلد آخر، ويحق للدولة خلال هذه المهلة ما تراه ضرورياً من التدابير الداخلية في حقه.

وقد حذرت منظمة الأمم المتحدة من أن عدد الأشخاص الذين لا يتمتعون بجنسية أي بلد من البلدان في العالم قد تجاوز 12 مليون شخص، يُحرمون من حقوق الإنسان الأساسية، وأضافت المنظمة أن المشكلة تفاقمت في العقود الأخيرة لأن أطفال عديمي الجنسية يولدون لأبوين بلا جنسية، وتنتشر المشكلة على نطاق واسع في جنوب شرق آسيا وآسيا الوسطى وأوروبا الشرقية والشرق الأوسط وأفريقيا. وقال "أنطونيو جوتريس" مسئول المفوضية العليا للاجئين التابعة للأمم المتحدة: هؤلاء الناس في أمس الحاجة إلى المساعدة لأنهم يعيشون مأزقا قانونيا يؤرق حياتهم، فضلا عن البؤس الذي يلحق بالمتضررين من هذا الوضع، كما يتعرض بعض عديمي الجنسية إلى فترات احتجاز طويلة بسبب عدم قدرتهم على إثبات هوياتهم أو تحديد أماكن مجيئهم.

وفي 6 أكتوبر 2010، طالب فيكتور تورك، مدير قسم الحماية الدولية بالمفوضية العليا لشؤون اللاجئين، بضرورة انضمام الدول إلى معاهدتين أساسيتين هما معاهدة 1954 المتعلقة بوضع عديمي الجنسية ومعاهدة 1961 حول التخفيف من وضع عدم الجنسية لحماية حقوق عديمي الجنسية. وقال: "إن عديمي الجنسية هم الأشخاص الذين لا يهتم بهم أحد وليس لديهم هوية معترف بها، وتوفر معاهدات الأمم المتحدة لعديمي الجنسية إطارا قانونيا لمنع حدوث هذا الوضع وحماية الأشخاص العالقين في هذا الوضع حاليا". وقال تورك: "إن هؤلاء الأشخاص غالبا ما يسقطون من لائحة الحماية نظرا لقلة الحكومات الموقعة على المعاهدتين والتي اعتمدت تدابير قوية لمعالجة تلك المشاكل". وأضاف: "حان الوقت لنغير ذلك، نحتاج أن تتحرك الدول وتقوم باتخاذ إجراء والتأكيد على التزاماتها بالتخفيف من وضع عديمي الجنسية وحماية حقوقهم".

وفي 3 يوليو 2011، قال حمدي بخاري "الممثل الإقليمي لمفوضية شؤون اللاجئين لدى دول مجلس التعاون الخليجي" أن البيانات الرسمية الواردة للمفوضية العليا للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين من الحكومات تشير إلى أن عدد الاشخاص عديمي الجنسية يبلغ 3,5 ملايين شخص في 65 دولة، هذا في الوقت الذي تشير الإحصاءات غير الرسمية إلى أن العدد يبلغ نحو 12 مليون شخص بنهاية عام 2010م.  لافتاً إلى أن المفوضية بحكم تجربتها وخبرتها في هذا المجال، قامت بدور كبير بالتعاون مع دول العالم المعنية بهذه الظاهرة في التعاطي معها وإيجاد الحلول الملائمة لهؤلاء الأشخاص، كما أن المفوضية مستعدة لتقديم كل الدعم والمشورة القانونية في التعامل مع هذه الظاهرة، وخاصة في مجالات سن القوانين والأنظمة ومجالات التدريب وتبادل الخبرات ومجالات البحوث والدراسات إذا طلب منها ذلك.

ثانياً: حجم الظاهرة دولياً وإقليميا:

طبقا لإحصائية مفوضية الأمم المتحدة لشؤون اللاجئين، عن أوضاع السكان في العالم في نهاية 2010، بلغ عدد البدون في العالم 3,463 مليوناً، منهم 120 ألفاً جمهورية العراق، و93 ألفاً في دولة الكويت، و70 ألفاً في المملكة العربية السعودية، و1200 شخصاً في قطر، بينما لم تتوفر أعداد دقيقة عنهم في كل من الإمارات العربية المتحدة والبحرين وسلطنة عمان، إلا أنه بجانب هذه الدول تبرز القضية في العديد من دول العالم.

ومن بين أهم هذه الدول، وكيفية تعاطيها مع القضية:

الولايات المتحدة الأمريكية:

أقرت ولاية أريزونا الأمريكية، في أبريل 2010، على قانون ينظم الهجرة في الولاية، بموجبه يصبح كل شخص لا يحمل وثائق هجرة مرتكباً لجنحة، ويخوّل الشرطة إلقاء القبض على الأشخاص الذين لا يتمكنون من إثبات أنهم في الولايات المتحدة شرعياً بشكل فوري. كما يمكّن المواطنين من محاكمة الوكالات الحكومية التي يرون أنها لا تطبق القانون، وجاء هذا القانون على خلفية وجود حوالي 460 ألف مهاجر غير شرعي في ولاية أريزونا، كما تعتبر حدودها الأكثر ازدحاماً بالمهاجرين.

وقد وصف أوباما القانون ب"المضلل" ودعا إلى إجراء إصلاح شامل لقانون الهجرة في الولايات المتحدة. وقال: إن فشلنا في التصرف بمسؤولية على المستوى الفدرالي لن نقوم إلا بفتح الباب أمام اللا مسؤولية من قبل الآخرين". بينما وصفه حاكم ولاية نيو مكسيكو "بيل ريتشاردسون" " بـ "الرهيب" وقال إنه يتعارض مع "المثل الديمقراطية في هذه البلاد".

سويسرا

في مارس 2010، أدى قرار اتخذته بلدية لوزان بانتداب بعض الشبان المقيمين بطريقة غير شرعية ومن عديمي الجنسية في وظائف إدارية لأغراض تأهيلية إلى تصاعد الجدل بين معسكري اليمين واليسار، وتزامن ذلك مع عقد مجلس النواب الفيدرالي جلسة طارئة يوم 3 مارس 2010، للنظر في قضايا الهجرة، ومناقشة ثلاثة مشروعات مقدمة بهذا الشأن. حيث واجه قرار بلدية لوزان اعتراضات شديدة من أحزاب اليمين، لأنه اتسم بجرأة في طرح قضية تتجنّب النخبة السياسية السويسرية الخوض فيها، لأنها تمس فئة واسعة من المقيمين في البلاد يصل عددها لنحو 200 ألف شخص.

وللخروج من هذا الوضع، ناقش البرلمان الفدرالي السويسري ثلاثة مشروعات تدعو إلى تعديل القوانين بما يفتح آفاق التدريب المهني أمام هذه الفئة من السكان، وإلى تسوية الوضع القانوني لهم ومنحهم الجنسية السويسرية في نهاية المطاف. وفي نهاية الجلسة صوت البرلمان بالأغلبية لصالح مشروعين يدعوان للسماح للشباب من هذه الفئة بالحصول على التدريب المهني المطلوب، لكن النواب رفضوا بأغلبية ايضا تقنين أوضاع المهاجرين السريين.

ويتبني المكتب الفدرالي للهجرة واللجوء سياسة تهدف إلى تحفيز المهاجرين على العودة إلى بلدانهم الأصلية، والتفكير في مستقبلهم الشخصي والمهني هناك، ولتشجيعهم على ذلك رصد مكافأة تتراوح بين 3000 و6000 فرنك لكل أسرة تغادر البلاد طوعا، وأسندت الحكومة منحا ودعما لعدة منظمات وجمعيات أهلية نشطة في مجال مساعدة اللاجئين والمهاجرين لتنظيم برامج ليس الهدف منها تأهيل هؤلاء الأشخاص للإنخراط في سوق العمل السويسرية، بل لإعادة الاندماج بعد العودة إلى بلدانهم الأصلية. وتخشى الحكومة السويسرية من أن يبعث فتح الباب لتسوية هذا الملف إشارة خاطئة بكونها متساهلة مع المقيمين غير الشرعيين وعديمي الجنسية، أو أن يظهر ذلك كما لو أنه مكافأة لأشخاص اختاروا انتهاك قوانين البلاد.

السويد

أظهرت دراسة ميدانية (2010) أن العديد من المقيمين غير الشرعيين وعديمي الجنسية في السويد لا يسعون في كثير من الاحيان للحصول على الرعاية الطبية عند الحاجة اليها، خوفاً من الطرد والترحيل أو الاعتقال، وأفادت الدراسة أن العديد من المقيمين غير الشرعيين وعديمي الجنسية في السويد يسكنون في مساكن ضيقة، وأوضاع معيشية سيئة، بجانب المطاردات المستمرة، من الأجهزة الأمنية.

هولندا

في 18 ديسمبر 2011 ذكر تقرير المفوضية العليا للامم المتحدة لشؤون اللاجئين حول المشاكل المتعلقة بـ "عديمي الجنسية" أن هولندا لا تعترف بهم على انهم عديمي الجنسية، ولا يحق لهم عندها المطالبة بالرعاية الصحية أو الحصول على مأوى، رغم أن عددهم يزيد قليلا عن 2000 شخص فقط، مقارنة بعدد سكانها البالغ نحو 17 مليون نسمة، وتقوم السلطات الهولندية بوضعهم في مراكز طالبي اللجوء أو في مراكز الاحتجاز أو يحكم عليهم بالعيش بشكل غير مشروع مدى الحياة.

لبنان

يقدر عدد البدون في لبنان بنحو 100 ألف شخص يتوزعون بين "أكراد" و"بدو" و"قيد الدرس"، و"أشخاص متحدرين من جذور لبنانية ولكنهم لم يحصلوا على الجنسية مثل "مكتومي القيد"، اضافة الى بعض من الأيتام والأطفال الذين ولدوا خارج إطار الزواج أو من خلال زواج امرأة لبنانية من شخص أجنبي، أو من خلال زواج بين لبنانيين غير مسجلين، هذا بجانب عدد من الأسباب الأخرى التي أدت لإنعدام الجنسية وهي تنازع القوانين ونقل تبعية الاقليم والقوانين المتعلقة بالزواج، والإجراءات الإدارية، والتمييز ورابطة الدم والتجريد من الجنسية، والتنازل عنها أو الفقدان التلقائي لها بفعل القانون.

المملكة العربية السعودية

يتوزع "البدون" في السعودية بين ثلاثة فئات، الأولي: أبناء القبائل في الحدود الشمالية والجنوبية للمملكة، الذين كان آباؤهم يتنقلون بين دول الحدود تلك، والثانية: الجاليات الإسلامية التي فرّت بدينها من اضطهاد الشيوعية، واستوطنت الحرمين على امتداد ثمانية عقود خلت من السنوات، وربما كانت الجالية التركستانية أولها، وتبعتها الجالية البلوشية، وأخيراً الجالية البرماوية. والثالثة: الجاليات التي أتت للعمرة والحج وتخلفت منذ عشرات السنين، ونشأت في ظروف غير طبيعية، من سوء الأوضاع الصحية والتعليمية، وبات المجتمع السعودي أمام الجيل الثالث منها، وتشمل الجاليات الأفريقية والبنغالية والإندونيسية، وبعض العرب.

ومن بين الاقتراحات المطروحة لمواجهة هذه القضية في المملكة: منح الجنسية لكل من وُلد في السعودية ومضى على وجوده أكثر من أربعين عاماً، أو للزوج الذي وُلد بالسعودية، وتزوج من امرأة سعودية ومضى على زواجهما أكثر من عشر سنوات، وبالنسبة لمتخلفي العمرة المقيمين في المملكة منذ سنوات، يمكن العمل على تصحيح أوضاعهم النظامية والدفع بهم لسوق العمل، مقابل الاستغناء عن جزء من العمالة الوافدة، بما يقلل من حجم التحويلات الخارجية، لأن هؤلاء موجودون في المجتمع، كالجالية البرماوية مثلاً، والجاليات الأفريقية، التي بُذلت محاولات لإعادتهم لبلادهم الأصلية، ولكنها رفضت استقبالهم بحجة أنهم لا وثائق لديهم، وأنهم وُلدوا بالسعودية. 

الامارات العربية المتحدة

في 3 ديسمبر 2005، أصدر صاحب‎ ‎السمو الشيخ خليفة بن زايد آل نهيان رئيس دولة الإمارات ‎قرار المجلس الأعلى للاتحاد، بالموافقة على‎ ‎حل مشكلة عديمي الجنسية وتكليف لجان ‏المتابعة المكلفة بالاسراع في تقديم مرئياتها‎ ‎في هذا الشأن في أقرب وقت ممكن والعمل به  اعتبارا من تاريخ ‏نشر بالجريدة الرسمية.

وفي 24 أكتوبر 2010 أعلن الشيخ سيف بن زايد آل نهيان وزير الداخلية‎ الإماراتي، أن اللجنة المشتركة المكلفة بحل مشكلة ‏"عديمي الجنسية" شارفت على الانتهاء من‎ ‎انجاز الدفعة الأولى من كشوف المستحقين الذين لا يحملون أوراقا ‏ثبوتية والذين ثبت‎ ‎وجودهم في الدولة قبل اعلان الاتحاد. 

وفي ديسمبر 2011، أصدر الشيخ خليفة بن زايد آل نهيان، أمراً للوزارات والدوائر الحكومية بأن تتم معاملة أبناء المواطنات المتزوجات من أجانب، أسوة بالمواطنين، كما يقضي الأمر بمنح أبنائهن الحق في التقدم للحصول على جنسية الدولة حال بلوغهم سن الثامنة عشرة.

يتبع الجزء الثاني، بمشيئة الله تعالي