مناط الحكم بوقف تنفيذ القرار الإداري هو توافر ركنين أساسيين هما أولاً: ركن الجدية ومؤداه أن ينبني الطلب على أسباب يرجح معها بحسب الظاهر من الأوراق الحكم بإلغاء القرار المطعون فيه ودون التقصي العميق في عناصر الموضوع أو التغلغل في تحقيق الوقائع التي يتكون منها على نحو يقتضي الفصل بأحكام قاطعة أو يقتضي الحال تقارير من أهل الخبرة في مسائل أولية لازمة لثبوت وقائع الموضوع أو تكييفها.

الحكم كاملاً

مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثامنة والثلاثون - الجزء الأول (من أول أكتوبر سنة 1992 إلى آخر فبراير سنة 1993) - صـ 334

(34)
جلسة 20 من ديسمبر سنة 1992

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد حامد الجمل - رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة/ محمد معروف محمد ومحمد عبد الغني حسن وإدوارد غالب سيفين وأحمد عبد العزيز أبو العزم - نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 1356 لسنة 34 القضائية

( أ ) دعوى - وقف التنفيذ - ركناه - طبيعة الحكم الصادر في الشق المستعجل.
مناط الحكم بوقف تنفيذ القرار الإداري هو توافر ركنين أساسيين هما أولاً: ركن الجدية ومؤداه أن ينبني الطلب على أسباب يرجح معها بحسب الظاهر من الأوراق الحكم بإلغاء القرار المطعون فيه ودون التقصي العميق في عناصر الموضوع أو التغلغل في تحقيق الوقائع التي يتكون منها على نحو يقتضي الفصل بأحكام قاطعة أو يقتضي الحال تقارير من أهل الخبرة في مسائل أولية لازمة لثبوت وقائع الموضوع أو تكييفها - والثاني الاستعجال: بأن يكون من شأن تنفيذ القرار ترتيب نتائج يتعذر تداركها فيما لو تراخى القضاء بإلغائه - إن تخلف أي من هذين الركنين وجب القضاء برفض الطلب - سلطة محاكم المنازعات الإدارية في مجلس الدولة في وقف التنفيذ مشتقة من سلطة الإلغاء وفرع منها مردها إلى رقابة المشروعية - الحكم الذي يصدر في موضوع طلب وقف التنفيذ سواء بوقف التنفيذ أو عدمه على حسب الظاهر الذي تبدو به وقائع الدعوى لا يمس أصل طلب الإلغاء فلا يقيد المحكمة عند نظر أصل هذا الطلب موضوعاً - الحكم الصادر في طلب وقف التنفيذ حكماً قطعياً له مقومات الأحكام وخصائصها - أثر ذلك: يجوز الحكم الصادر في طلب وقف التنفيذ حجية الأحكام في خصوص الشق العاجل ذاته ولو أنه مؤقت بطبيعته كما يحوز هذه الحجية من باب أولى بالنسبة لما فصلت فيه المحكمة من مسائل فرعية قبل البت في موضوع الطلب كالدفع بعدم اختصاص القضاء الإداري أصلاً بنظر الدعوى أو بعدم اختصاص المحكمة أو بعدم قبول الدعوى أصلاً لرفعها بعد الميعاد أو لأن من القرار المطعون فيه ليس نهائياً - أساس ذلك: قضاء المحكمة في هذا كله ليس قطعياً فحسب بل هو نهائي وليس
مؤقتاً فيقيدها عند نظر طلب إلغائه - تطبيق [(1)].
(ب) دعوى الإلغاء - ميعاد رفع الدعوى - التظلم - انتفاء قرينة الرفض الحكمي - فوات ستين يوماً على تقديم التظلم دون أن تجيب عنه السلطات المختصة يعتبر بمثابة رفضه أي أنه يفترض في الإدارة أنها رفضت التظلم ضمناً باستفادة هذا الرفض الحكمي من قرينة فوات هذا الفاصل الزمني دون أن تجيب الإدارة على التظلم - يكفي في تحقيق معنى الاستفادة المانعة من هذا الافتراض أن يتبين أن السلطات الإدارية قد اتخذت مسلكاً إيجابياً واضحاً في سبيل الاستجابة لطلبه - نتيجة ذلك: يمتد ميعاد بحث التظلم في هذه الحالة حتى يصدر من الجهة الإدارية ما ينبئ عن عدولها عن هذا المسلك ويعلم به صاحب الشأن - تطبيق.
دعوى - تكييف الدعوى.
لمحاكم مجلس الدولة الهيمنة على تكييف الدعوى وتحديد حقيقة ما يستهدفه الخصوم من طلباتهم فيها وفقاً لأحكام الدستور والقانون، فالعبرة بالمقاصد والمعاني وليس بالألفاظ والمباني - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الأحد الموافق 27 من مارس 1988 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعنين قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا، تقرير طعن قيد بجدولها العام تحت رقم 1356 لسنة 34 ق. ع في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري "دائرة منازعات الأفراد والهيئات" بجلسة 11 من فبراير سنة 1988 في الدعوى رقم 1511/ 40 ق. فيما قضى به من وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية المصروفات. وطلب الطاعنون - للأسباب المبينة في تقرير الطعن - الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه والحكم برفض الدعوى بشقيها مع إلزام المطعون ضده المصروفات ومقابل الأتعاب، وقد أعلن الطعن إلى المطعون ضده على الوجه المقرر قانوناً.
قدم السيد الأستاذ المستشار محمود عادل الشربيني مفوض الدولة تقريراً برأي هيئة مفوضي الدولة بقبول الطعن شكلاً ورفضه بشقيه العاجل والموضوعي وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
تحدد لنظر الطعن جلسة 20 من مايو سنة 1991 وفيها حضر........ نجل المطعون ضده، وقرر بوفاة والده، وبجلسة 4 من نوفمبر سنة 1991 قدم إعلان وراثة يفيد أنه الوارث الوحيد للمطعون ضده المتوفى، وبجلسة 6 من يناير سنة 1992 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى هذه المحكمة والتي نظرته بجلسة 20 من يناير سنة 1992 والجلسات التالية، وبجلسة 18 من أكتوبر سنة 1992 قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة 29/ 11/ 1992 ثم قررت مد أجل النطق بالحكم بجلسة اليوم 20/ 12/ 1992، وبها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن وقائع المنازعة - تتحصل حسبما يبين من أوراق الطعن ومما حصله الحكم المطعون فيه - في أنه بتاريخ 7/ 1/ 1986 سبق أن أقام المرحوم........ الدعوى رقم 1511/ 40 ق أمام محكمة القضاء الإداري - دائرة منازعات الأفراد والهيئات - طلب في ختامها الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار الوزاري رقم 1466 لسنة 1960 بكافة عناصره وآثاره، وفي الموضوع بإلغاء القرار مع ما يترتب على ذلك من آثار. وقال في شرح الدعوى أنه يمتلك العقار رقم 3 شارع إسماعيل كامل بحدائق القبة بمقتضى عقد مسجل، وبتاريخ 25/ 7/ 1960 نشر في الوقائع المصرية قرار وزير الشئون البلدية رقم 1466 لسنة 1960 لمشروع اعتماد تعديل خطوط تنظيم ميدان سراي القبة وتقدير المنفعة العامة لهذا المشروع تمهيداً لاتخاذ قصر القبة مقراً لرئاسة الجمهورية وكان من المتوقع نزع ملكية عقار المدعي ضمن العقارات اللازمة للمشروع إلا أن هذا الإجراء لم يتم، ولم يتم تبعاً لذلك تقدير التعويض المستحق له بعد العدول عن الفكرة، وفي سنة 1964 أعلنت وزارة الإسكان عن عدولها بصفة نهائية عن تنفيذ القرار، وقامت في سنة 1981 بشق طريق عمومي بعرض 20 م امتداد لشارع إسماعيل كامل في وسط الحديقة العامة الواقعة في ميدان سراي القبة، وهذا الطريق لا يدخل ضمن التعديلات المعتمدة بالقرار رقم 1466 لسنة 1960 وعندما حاول المدعى استصدار ترخيص بتعلية عقاره سالف البيان امتنع حي شرق القاهرة عن إصدار الترخيص على أساس أن خطوط التنظيم المعتمدة لهذه المنطقة تجعل العقار بارزاً عن خطوط التنظيم وبالتالي يمتنع البناء أو التعلية طبقاً لنص المادة (13) من قانون توجيه وتنظيم أعمال البناء رغم عدول جهة الإدارة عن المشروع، وقد ترتب على ذلك امتناع انتفاع المدعي بملكه خلال ربع قرن من الزمان وأنه بمقتضى المادة العاشرة من قانون نزع الملكية للمنفعة العامة أو التحسين فإن سقوط القرار بتقرير النفع العام للمشروع لا يقتصر أثره على زوال صفة النفع عن المشروع مع بقاء خطوط التنظيم الجديدة التي كانت تحقق ذلك المشروع قائمة نتيجة لآثارها، وإنما يسقط القرار بما فيه خطوط التنظيم المحققة لمشروع التوسعة ولا يكون هناك محل للتمسك ببعض المشروع من الإبقاء على خطوط التنظيم التي كانت تحققه لزوال مشروع توسعة الميدان المذكور بإعادة تخطيطه. وكذا فإنه بمقتضى نص المادة (47) من قانون التخطيط العمراني رقم 3 لسنة 1981 فإن القرار المطعون فيه يكون ساقطاً بعدم تقدير التعويض المستحق له عن عقاره خلال ثلاث سنوات من تاريخ نشر قرار المنفعة العامة ويترتب على ذلك زوال القرار المطعون فيه بكل أشطاره وعناصره، ولما كان دفع التعدي الواقع على الحقوق الطبيعية أو الدستورية الأصلية يتوفر به دائماً ركن الاستعجال المبرر لوقف تنفيذ القرار ومن ثم أقام دعواه للحكم له بطلباته السابقة.
وبجلسة 11 من فبراير سنة 1988 أصدرت المحكمة حكمها المطعون فيه بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية المصروفات، وأقامت المحكمة قضاءها على أن القرار المطعون فيه باعتماد خطوط تنظيم ميدان سراي القبة وتقرير المنفعة العامة للمشروع يعد من القرارات الفردية التي يلزم بالنسبة له إعلان ذوي الشأن ولا يكفي مجرد النشر، ولم يثبت من الأوراق إخطار المدعى عليه بالقرار أو علمه به علماً يقينياً فمن ثم يكون حق المدعي في الطعن على القرار ما زال قائماً ويضحى الدفع المبدى من الحكومة بعدم قبول الدعوى لرفعها بعد الميعاد أو سقوط الحق فيها غير قائم على أساس سليم من القانون ويتعين رفضه. وعن طلب وقف التنفيذ فإن البادي من الأوراق أن الجهة الإدارية لم تنهض للرد على أقوال المدعي على امتداد تسع جلسات تداولت خلالها الدعوى ولم تقدم أي مستند يدحض ما ذكره المدعي في صحيفة دعواه وترى المحكمة إزاء تقاعس الجهة الإدارية على الرد على الدعوى طوال هذه المدة أن في ذلك قرينة تكفي في الشق المستعجل على الأقل للتسليم بصحة ادعاءات المدعي الأمر الذي يتوفر معه في طلب وقف التنفيذ ركن الجدية إلى جانب توافر ركن الاستعجال لما يترتب على تنفيذ القرار من حرمان المدعي بملكه طوال مدة امتدت إلى نحو ستة وعشرون عاماً.
ومن حيث إن مبنى الطعن أن الحكم المطعون فيه قد خالف صحيح القانون إذ بني على مجرد تقاعس جهة الإدارة عن تقديم المستندات وهي ثابتة بنشرها بالجريدة الرسمية، وكان يكفي المحكمة بشأنها الرجوع إلى الجريدة للتحقق من مضمون القرار وصحيح ما انطوى عليه، ولما كان القرار المطعون فيه رقم 1466/ 1960 لم يسقط نظراً لأنه تم تنفيذه بالفعل وأصبحت المنطقة الصادر بشأنها حدائق وشوارع مرصوفة ومطابقة للتخطيط العام الذي أعد من أجلها وهذا التنفيذ تم مرحلياً ولا زال هناك عدد (6) عقارات قائمة بالطبيعة من شمول القرار آنف الذكر. ومن بينها العقار المملوك للمطعون ضده يدخل ضمن المرحلة الأخيرة لإنهاء المشروع، وجاري بشأنه إجراءات نزع الملكية والتعويض عنها وإزاء عدم سقوط القرار كما سلف فإن امتناع الجهة الإدارية عن إصدار أي ترخيص للبناء أو التعلية على العقار المملوك للمطعون ضده يكون صحيحاً ومتفقاً والقانون، ولما كان في تنفيذ الحكم المطعون فيه ترتيب نتائج يتعذر تداركها أخصها وقف العمل في مشروع حيوي يسير وفق التخطيط الزمني له والإمكانيات المقامة لذلك مما يستوجب طلب وقف تنفيذ هذا الحكم.
ومن حيث إنه لما كانت رقابة القضاء الإداري للقرارات الإدارية التي تؤثر في المراكز القانونية للمدعين سواء مجال وقف تنفيذها أو في مجال إلغائها هي رقابة قانونية تسلطها المحكمة في الحالتين على هذه القرارات للتعرف على مدى مشروعيتها من حيث مطابقتها للقانون نصاً وروحاً ومن المسلمات أن سلطة محاكم المنازعات الإدارية في مجلس الدولة في وقف التنفيذ مشتقة من سلطة الإلغاء وفرع منها مردها إلى رقابة المشروعية، ولما كان الحكم الذي يصدر في موضوع طلب وقف التنفيذ سواء بوقف التنفيذ أو عدمه على حسب الظاهر الذي تبدو به وقائع الدعوى لا يمس أصل طلب الإلغاء فلا يقيد المحكمة عند نظر أصل هذا الطلب موضوعاً، ومع ذلك يظل الحكم الصادر في طلب وقف التنفيذ حكماً قطعياً له مقومات الأحكام وخصائصها ويبني على ذلك أنه يحوز حجية الأحكام في خصوص موضوع الطلب ذاته ولو أنه مؤقت بطبيعته كما يحوز هذه الحجية من باب أولى بالنسبة لما فصلت المحكمة فيه من مسائل فرعية قبل البت في موضوع الطلب، كالدفع بعدم اختصاص القضاء الإداري أصلاً بنظر الدعوى أو بعدم اختصاص المحكمة أو بعدم قبولها أصلاً لرفعها بعد الميعاد أو لأن القرار المطعون فيه ليس نهائياً، إذ قضاء المحكمة في هذا كله ليس قطعياً فحسب بل هو نهائي وليس مؤقتاً فيقيدها عند نظر طلب إلغائه.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن فوات ستين يوماً على تقديم التظلم دون أن تجيب عنه السلطات المختصة يعتبر بمثابة رفضه، أي أنه يفترض في الإدارة أنها رفضت التظلم ضمناً باستفادة هذا الرفض الحكمي من قرينة فوات هذا الفاصل الزمني دون أن تجيب الإدارة على التظلم، إلا أنه يكفي في تحقيق معنى الاستفادة المانعة من هذا الافتراض أن يتبين أن السلطات الإدارية قد اتخذت مسلكاً إيجابياً واضحاً في سبيل الاستجابة لطلبه ومن ثم يمتد ميعاد بحث التظلم في هذه الحالة حتى يصدر من الجهة الإدارية ما ينبئ عن عدولها عن هذا المسلك ويعلم به صاحب الشأن. ولئن كانت المحكمة المطعون في حكمها قد انتهت إلى وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وهو قضاء ضمني نهائي بقبول الدعوى شكلاً إلا أنها بنت هذا القبول فقط على انتفاء العلم اليقيني للمدعي بالقرار المطعون فيه ومن ثم يكون حقه في الطعن على القرار ما زال قائماً إلا أن البين من حافظة مستندات المدعي أمام محكمة القضاء الإداري أنه قدم التماساً أورد فيه تفصيلاً القرار المطعون فيه بكافة عناصره وطلب في التماسه إلغاء هذا القرار أو إعادة النظر فيه، وقد أرفق هذا الالتماس بكتاب مدير عام مكتب الأمين العام لرئاسة الجمهورية رقم 1218/ ب بتاريخ 17/ 3/ 1982 إلى المستشار القانوني لرئاسة الجمهورية للبحث والذي بحث الموضوع وانتهى في كتابه الصادر برقم 77 في 30/ 3/ 1982 أنه "نظراً لعدم توفر المعلومات والبيانات الصحيحة والدقيقة عما أورده الملتمس في التماسه مما يرى معه استكمال هذه المعلومات وتلك بداءة من الجهات المختصة.... ولم تفصح الأوراق عن إخطار المتظلم برفض تظلمه، كما أنه لا يوجد بالأوراق على مدى فترة جاوزت الربع قرن ما يوحي بأن الجهة الإدارية تسلك مسلكاً جدياً ينطوي على اتجاهها إلى استيفاء البيانات والأوراق المشار إليها لإجابة المطعون ضده إلى ما يطلبه بتظلمه وبالتالي فإنه لا يسوغ قانوناً الحكم بقبول الطعن في هذا القرار شكلاً بعد انقضاء تلك المدة على نشره دون وجود ما يدل واقعاً أو ما يبرر عقلاً أن ثمة بحث جدي في التظلم منه يوحي باتجاه الإدارة إلى إجابة المطعون ضده لمطالبه.
ومن حيث إنه بناءً على ذلك وعلى ما جرى عليه قضاء هذه المحكمة من أن لمحاكم مجلس الدولة الهيمنة على تكييف الدعوى وتحديد حقيقة ما يستهدفه الخصوم من طلباتهم فيها وفقاً لأحكام الدستور والقانون فالعبرة بالمقاصد والمعاني وليس بالألفاظ والمباني ولما كانت حقيقة ما يستهدفه المدعي من دعواه وقف تنفيذ وإلغاء قرار عدم منحه رخصة مبان لتعلية عقاره على أساس من الزعم بسقوط القرار الخاص بالمشروع الخاص بالميدان.
ومن حيث إنه يضاف إلى ما سبق أن المستقر عليه في قضاء هذه المحكمة أن مناط الحكم بوقف تنفيذ القرار الإداري هو توافر ركنين أساسين أولهما ركن الجدية ومؤداه أن يبنى الطلب على أسباب يرجح معها بحسب الظاهر من الأوراق الحكم بإلغاء القرار المطعون فيه ودون التقصي العميق في عناصر الموضوع أو التغلغل في تحقيق الوقائع التي يتكون منها على نحو يقتضي الفصل بأحكام قاطعة أو يقتضي الحال تقارير من أهل الخبرة في مسائل أولية لازمة لثبوت وقائع الموضوع أو تكييفها والثاني الاستعجال بأن يكون من شأن تنفيذ القرار ترتيب نتائج يتعذر تداركها فيما لو تراخى القضاء بإلغائه فإن تخلف أي من هذين الركنين وجب القضاء برفض الطلب ولما كان الطلب المستعجل في الدعوى المطعون في حكمها يستهدف أساساً عدم الاعتداد بقرار صدر من وزير الشئون البلدية والقروية رقم 1466 لسنة 1960 الصادر في 25/ 7/ 1960 على أساس الزعم بسقوطه ووقف تنفيذ قرار بعدم منحه ترخيص مبان وقد مضى على صدور قرار الوزير قبل إقامة الدعوى ما يقارب ستة وعشرون عاماً وقد أقر المدعي في دعواه أن هذا القرار لم ينفذ بحقه حتى الآن كما أكدت ذلك الجهة الإدارية في ردها على الطعن.
ومن حيث إن الثابت من ظاهر الأوراق أنه لم يقدم المطعون أو وارثه الوحيد الذي خلفه في دعواه وفي الطعن الماثل ما يثبت تقدمه للترخيص بالتعلية ورفض الجهة الإدارية لإصدار الترخيص بالتعلية - وبناءً على طلب مورثه أو طلبه استناداً للقرار الذي يدعي بسقوطه الأمر الذي يثبت معه وجود حالة من الاستعجال التي تبرر طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه ومن ثم فإن القدر المتيقن في المنازعة - ودون مساس بأصل طلب الإلغاء وهو يتصرف في حقيقة ما يطلبه المدعي ثم وريثه إلى قرار من جهة الإدارة برفض منحه ترخيص بتعلية المبنى مستنداً إلى القرار الخاص بالمشروع والذي مضى على صدوره أكثر من ربع قرن ومن ثم فإن طلب وقف التنفيذ يكون غير محدد محله أو ثابت بصورة تسمح بالنظر قانوناً بقبوله لوقف آثاره ومنع نتائج يتعذر تداركها فيما لو قضى بعد ذلك بإلغائه - وإذ قضى الحكم المطعون بغير ذلك حيث قضى بوقف تنفيذ القرار فإنه يكون قد خالف صحيح حكم القانون ويكون الطعن عليه قائماً على صحيح سنده من الواقع والقانون مما يستوجب الحكم بإلغاء الحكم المطعون فيما تضمنه من القضاء بقبول طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وبعدم قبول طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه.
ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم بمصروفاته عملاً لحكم المادة 184 مرافعات فإنه يتعين القضاء بإلزام المدعي بمصروفات طلب وقف التنفيذ.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبعدم قبول طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت المطعون ضده بالمصروفات.

[(1)] يراجع الحكم الصادر من المحكمة الإدارية العليا بجلسة 22/ 2/ 1981 في الطعن رقم 802 لسنة 23 ق المنشور في السنة 26 جزء أول صفحة 627.